檢疫申報三種參照模式利弊分析

楊懷偉，王慶儒，劉情

（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，北京房山 102488）

思路改變出路，觀念決定前途。多個思路，多條出路。在討論“十二五”房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督工作思路時，有的同志提出，檢疫申報由鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報改為區(qū)級集中申報，由于目前條件不成熟，暫緩實施。但是我們在理念上進行了探討，我們把一些想法歸納起來，拋磚引玉，供大家參考。

一、新《動物檢疫管理辦法》申報檢疫制度分析

2010年1月21日，農業(yè)部部長韓長賦簽署2010年第6號農業(yè)部令，發(fā)布《動物檢疫管理辦法》。修訂后的《動物檢疫管理辦法》關鍵詞“申報”出現26次，申報檢疫更規(guī)范，與《動物防疫法》一致。申報是新《辦法》分量最重的關鍵詞，并且專設一章。突出表現了檢疫是一種行政許可事項，強調了檢疫應當首先由當事人提出申請，也就是說沒有當事人的申請，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構就不能啟動檢疫程序。

《辦法》規(guī)定了檢疫申報程序。包括第七條至第十二條（第二章檢疫申報）、還有第二十七條至第二十九條、第三十二條、第三十七條。《辦法》明確申報時限有5種情境規(guī)定，第一，出售、運輸乳用、種用動物及精液、卵、胚胎、種蛋的，參加展覽、演出和比賽的動物，應當提前15個工作日申報檢疫；第二，出售、運輸動物產品和供屠宰、繼續(xù)飼養(yǎng)的動物，應當提前3天申報檢疫；第三，合法捕獲野生動物的，應當在捕獲后3天內向捕獲地縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構申報檢疫；第四，向無規(guī)定動物疫病區(qū)輸入相關易感動物、易感動物產品的，貨主除按規(guī)定向輸出地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構申報檢疫外，還應當在起運3天前向輸入地省級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構申報檢疫；第五，屠宰動物的，應當提前6小時向所在地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構申報檢疫；急宰動物的，可以隨時申報。具體申報可以采取現場申報、電話、網上申報等方式。

老《辦法》沒有“申報”一詞，對“申報檢疫”使用的詞匯是“報檢”。從“報檢”到“申報檢疫”的變化，不僅是使用詞匯的問題，這體現了檢疫工作的社會開放度的提高，是社會對動物衛(wèi)生監(jiān)督按照法律法規(guī)的規(guī)定依法規(guī)范，依法行政，文明執(zhí)法，搞好服務工作，進一步提高工作效率和執(zhí)法水平的要求。新修訂的《辦法》對于內容更加豐富，規(guī)定更加詳細，操作性更加直接。比如，改變了檢疫中現場檢疫的單一操作，改為現場或指定地點實施檢疫，顯而易見，“指定地點檢疫”大大降低了檢疫的工作量，以往現場檢疫大大耗用檢疫人員的時間和工作資源，檢疫人員在路上往返奔波既浪費也沒必要。科學合理的檢疫報檢點設置，加上在指定地點的現場檢疫，將大大提高檢疫工作效率。

二、目前檢疫申報的參照模式分析

檢疫申報在全國各地有不同的模式，我們歸納為三種：區(qū)級集中申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集中申報、產地檢疫村級申報，這三種形式各具特點，我們應該結合具體情況選用，也可以實施混合模式。

（一）檢疫區(qū)級集中申報區(qū)級動物及動物產品的檢疫集中申報在全國各地都有嘗試，河南、新疆、浙江取得了不錯的效果。河南的“報檢110”推行得比較廣泛。這是一種“申報和檢疫分離”的模式，外部監(jiān)督強，前后環(huán)節(jié)也互相監(jiān)督。

河南“動物檢疫報檢指揮中心”，簡稱“動檢110”。是建立一個快速接收和處理報檢信息的指揮平臺，接受群眾投訴、檢舉執(zhí)法人員違法違規(guī)行為，其具體做法是：各縣、區(qū)申請一個便于記憶、尾數為110的熱線電話，設專人24小時受理報檢、投訴、舉報和咨詢業(yè)務。群眾報檢后由報檢指揮中心指派轄區(qū)檢疫人員迅速到場到戶實施檢疫，做到隨報隨檢，既方便群眾，又提高了產地檢疫工作效率，更便于對產地檢疫工作的監(jiān)督管理。建立“動檢110”首先要求具備足夠的空間、高素質的工作人員和必要的設施設備；同時要建立接收、傳輸、處理三大信息系統，并確保24小時暢通。各縣、區(qū)要公布舉報電話，實行“名片式”服務，將報檢點名稱、地址、檢疫員（助檢員）姓名、聯系方式、動檢“110”等制成名片，印發(fā)給轄區(qū)所有養(yǎng)殖場（戶）和經紀人，提高他們的主動報檢意識。

浙江省龍游縣畜牧獸醫(yī)局成立了動物及動物產品檢疫報檢中心。中心實行24小時值班制，全天候統一受理檢疫申報。中心接到貨主檢疫申報后，及時按照就近原則指派動物檢疫員趕赴現場對動物及動物產品進行檢疫，對檢疫合格的動物及動物產品出具檢疫證明、加施檢疫標志，動物檢疫員在檢疫證明上簽字，并及時將檢疫結果上報報檢中心統一登記備案。為確保統一報檢工作的順利開展并取得較好成效，報檢中心進一步加強了動物檢疫員的培訓和考核工作，完善了《聯場帶戶責任人工作守則》，制定了《動物檢疫員工作考核辦法》，要求檢疫員自覺服從報檢中心的統一調派。2008年9月份，新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番地區(qū)畜牧局成立了動物產地檢疫報檢指揮中心，公布全縣統一報檢電話8851110，安排專人負責，24小時開機。報檢指揮中心成立，方便群眾報檢，形成全縣聯檢協防，保證檢疫及時到位，及時處理逃檢事件，提高產地檢疫率；隨時對檢疫人員工作情況進行監(jiān)督，從而提高工作效率和服務質量；接受群眾舉報和投訴。畜牧局對于報檢事件及時安排人員了解情況，認真處理。報檢指揮中心的成立對產地檢疫工作起到了積極的推動作用。

集中報檢的全面實施進一步加強了動物檢疫工作，為理順動物及動物產品檢疫管理體制，完善動物及動物產品檢疫制度，規(guī)范檢疫工作行為，完善責任追溯機制打下基礎。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立報檢點目前普遍的方法是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立一個動物檢疫報檢點，報檢點要固定人員接受報檢申請，公開報檢電話和相關制度，及時派出人員嚴格按照操作規(guī)程實施檢疫，按規(guī)定建立報檢登記臺賬，同時要根據養(yǎng)殖檔案、防疫臺賬以及防疫聯場帶戶等制度建立聯系卡，主動掌握轄區(qū)內畜禽生產動態(tài)，及時提醒畜主申報檢疫，工作中要注意文明服務和規(guī)范操作，為提高產地檢疫率創(chuàng)造有利條件。

這是申報和檢疫“一體化”模式，全國各地普遍采用，運行多年取得了很好效果，可也存在一些問題，如外部監(jiān)督力弱，責任不清，有的勸退報檢，有的借口沒報檢而不檢疫，出現報檢不出檢的現象。

（三）產地檢疫申報點在村為了深化產地檢疫工作，遼寧省錦州市獨創(chuàng)了將產地檢疫申報點在村。實行“規(guī)模飼養(yǎng)場+專職檢疫員”、“散養(yǎng)戶+村協檢員”的產地檢疫模式，使工作變被動監(jiān)督為主動監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域所建立了完整的規(guī)模養(yǎng)殖場、大戶產地檢疫檔案，每個行政村的協檢員建立散養(yǎng)戶產地檢疫檔案，使產地檢疫工作進村到戶，臨欄產地檢疫真正落到了實處。根據本地區(qū)實際情況全市設立產地檢疫申報點1 110個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)所50個，中心站19個，村級申報點1 041個。全市共聘用協檢員1 193名。檢疫申報點的設置標準均按照統一要求：一臺電話，二塊牌匾(公示板和申報點板)，三件器材(消毒機、聽診器、體溫計)，四種記錄(申報登記表、社會散養(yǎng)戶登記表、無害化處理記錄、消毒記錄)。在檢疫申報點建設過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域所檢疫員必須做到半月巡查制和協同補缺制。村協檢員接到報檢電話2小時，到場實施產地檢疫。如果協檢員接到報檢電話2小時到不了現場，檢疫員必須2小時到場實施產地檢疫。預防性常態(tài)化監(jiān)督理念的樹立，確保了產地檢疫率實現100%。錦州市已構建起覆蓋全市的動物產地檢疫運行網絡，完善了由村協檢員具體實施產地檢、鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)所負責運輸檢疫、監(jiān)督所行使全方位監(jiān)督管理的產地檢疫工作模式。

這是種申報和檢疫“高度一體化”的模式，甚至是申報和檢疫一人包辦，投入大，人員多，適合規(guī)模化養(yǎng)殖水平低，養(yǎng)殖高度分散，又數量眾多的地區(qū)，外部監(jiān)督困難。

三、加強動物檢疫申報機制建設

（一）采用一套科學合理的考核指標——“報檢率+報檢檢疫率”

評價產地檢疫工作結果的好壞，我們總是籠統的說檢疫率，但是這個指標有一些問題。概念模糊、操作性差，使用起來只能定性，無法定量準確，缺乏可比性。一般認為，檢疫率是經過檢疫的動物、動物產品數量占應該檢疫的動物、動物產品總量的百分比。可是實際上，應該檢疫的動物、動物產品總量很難確定，很多人就錯誤地用“出欄數”或“存欄數”代替，可是“存欄數”包括大量父母代畜禽、幼畜禽，而“出欄數”不一定全部運輸、屠宰或出售，對于動物產品就更加無法衡量。所以產地檢疫率是一個模糊概念。

解決這些問題，我們認為采用“報檢率+報檢檢疫率”來評價產地檢疫工作更加科學合理。就是以報檢為分界點，報檢工作用“報檢率”考評，檢疫工作用“報檢檢疫率”考評，并分別采取措施改進工作，從根本上推進產地檢疫。產地檢疫報檢率是報檢的動物、動物產品數量占應該報檢的動物、動物產品總量的百分比。簡化為報檢動物、動物產品批次之間的百分比。報檢檢疫率是經過檢疫的動物、動物產品數量占報檢的動物、動物產品總量的百分比。簡化為動物、動物產品批次之間的百分比。采用這套科學合理的考核指標，評價產地檢疫工作的可控性、操作性大大加強，起到有用，管用，夠用的作用。

對應于檢疫申報的三種參考模式，集中報檢實際是實現一種“申報和檢疫分離的程序”，更加能夠發(fā)揮“報檢率+報檢檢疫率”考核指標的作用，其實施更加高效和簡潔。

（二）完善報檢機制，建立不報檢罰則

在改進工作上，提高“報檢檢疫率”，著力在檢疫環(huán)節(jié)，這是我們的常規(guī)工作，應該問題不大。而提高“報檢率”，采用電視媒體、發(fā)放宣傳材料等形式，加強對養(yǎng)殖場、屠宰戶、販運戶的動物產地檢疫法律法規(guī)的宣傳，提高生產、經營者的主動報檢意識，可以提高產地檢疫報檢率。但是這些措施治標不治本，因為提高“報檢率”缺少機制支持。

檢疫是一種行政許可事項，檢疫申報是啟動檢疫的前提。因此，檢疫應當首先由當事人提出申請，也就是說沒有當事人的申請動物衛(wèi)生監(jiān)督機構就不能啟動檢疫程序。所以，《防疫法》第四十二條第一款明確規(guī)定，屠宰、出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產品前，貨主應當按照國務院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構申報檢疫。貨主應當申報檢疫，可是如果貨主不進行申報檢疫，《防疫法》沒有相應的罰則，而按照《防疫法》第七十八條規(guī)定“屠宰、經營、運輸的動物未附有檢疫證明，經營和運輸的動物產品未附有檢疫證明、檢疫標志的”，進行處罰，很牽強，費周折，辦案技巧高，執(zhí)法難度大，執(zhí)行力弱。

盡管有一種意見認為，行政許可不申請不應該受到處罰，但是，“逃避檢疫”相關罰則進行處罰卻是有法可依的。因此，我們建議《防疫法》或者在配套法規(guī)里，按照修訂后的《動物檢疫管理辦法》，應該繼續(xù)完善報檢機制，建立不報檢罰則。明確規(guī)定應該申報檢疫而未進行申報檢疫的，應該按“逃避檢疫”相關罰則受到處罰，具體處罰力度不低于《防疫法》第七十八條規(guī)定。同時，明確養(yǎng)殖者的報檢責任，處罰應比處罰貨主力度適當加大。

（略）