如何化解海事管理機(jī)構(gòu)在沉船打撈中的尷尬

文／盛 萍

針對(duì)海事管理機(jī)構(gòu)在沉船殘骸打撈費(fèi)用難以解決方面的問題，結(jié)合海事工作的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，分析其產(chǎn)生的原因并提出靈活處理、與地方打撈公司建立共贏合作機(jī)制、打破壟斷、積極推動(dòng)《國際殘骸清除公約》、與地方政府積極合作等建議。

Aiming at solving maritime administration’s diff i culty in the wreck salvage, this paper analyzes the causes and puts forward proposals such as fl exible strategy, establishing win-win cooperation mechanism with local salvage companies, actively promoting the “International Convention on Removal of Wrecks”, establishing the active cooperation with local governments on the basis of maritime practice and experience.

一、沉船打撈問題導(dǎo)致海事管理機(jī)構(gòu)的尷尬

目前，沉船打撈問題是很多國家和國際海事組織面對(duì)的一個(gè)難題，也是航運(yùn)業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)普遍關(guān)注的一個(gè)問題。長期以來，我國沿海水域內(nèi)沉船殘骸得不到及時(shí)清除，對(duì)船舶航行安全和水域環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅。造成這一局面的主要原因是沉船殘骸定位、標(biāo)志和清除的費(fèi)用得不到有效落實(shí)。盡管我國《海上交通安全法》第40條規(guī)定:“對(duì)影響航行安全、航道整治以及有潛在爆炸危險(xiǎn)的沉沒物、漂流物，其所有人、經(jīng)營人應(yīng)當(dāng)在主管機(jī)關(guān)限定的時(shí)間內(nèi)打撈清除。否則，主管機(jī)關(guān)有權(quán)采取措施強(qiáng)制打撈清除，其全部費(fèi)用由沉沒物、漂流物的所有人、經(jīng)營人承擔(dān)。”但沉船所有人往往在法定期限內(nèi)拒不履行其應(yīng)承擔(dān)的清除殘骸的義務(wù)。這是因?yàn)椋环矫妫链宄馁M(fèi)用動(dòng)輒數(shù)十倍于打撈后殘骸的價(jià)值，絕大多數(shù)船舶所有人無力承擔(dān)，且單船公司的普遍存在使海事管理機(jī)構(gòu)在事后向船舶所有人追償清除費(fèi)用時(shí)存在困難；另一方面，現(xiàn)行的船舶責(zé)任保險(xiǎn)制度難以保證強(qiáng)制打撈清除費(fèi)用能得到及時(shí)、有效的補(bǔ)償。

海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)有保障通航安全、及時(shí)督促清除礙航沉船的義務(wù)，但由于其并非專門負(fù)責(zé)沉船打撈的機(jī)構(gòu)，一沒有打撈沉船的技術(shù)與能力，二缺少資金支持，因此處于一個(gè)相當(dāng)尷尬的地位。沉船打撈問題在理論界是個(gè)難題，很多學(xué)者經(jīng)過研究提出了一些理想化的建議，如實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，建立打撈基金等，但都屬于統(tǒng)籌考慮整個(gè)航運(yùn)業(yè)發(fā)展的理想化方案，未能從根本上解決問題。

二、實(shí)踐中可行的方法探討

1.靈活處理、優(yōu)先打撈

海事機(jī)構(gòu)作為一個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)，面對(duì)如此兩難的無主沉船打撈問題，應(yīng)學(xué)會(huì)靈活處理。海事機(jī)構(gòu)的理想目標(biāo)是清除轄區(qū)內(nèi)所有沉船，但是打撈的原則卻應(yīng)是優(yōu)先打撈礙航的沉船。在經(jīng)過論證評(píng)估后，確定某沉船確實(shí)有礙通航安全的，應(yīng)該優(yōu)先打撈；而對(duì)于那些沉沒在偏僻水域、無礙通航安全的沉船，可以暫時(shí)放棄打撈，將主要精力用在亟待清除的有礙通航安全的沉船上。對(duì)于暫時(shí)放棄打撈的沉船，一定要及時(shí)設(shè)置沉船警示標(biāo)，并且在海圖上及時(shí)標(biāo)注，提醒過往船只注意。

2.充分利用社會(huì)資源，與地方打撈公司建立共贏合作機(jī)制

單靠海事機(jī)構(gòu)的力量太有限，需要充分利用社會(huì)資源。當(dāng)前中國的打撈市場(chǎng)日益發(fā)展壯大，應(yīng)利用海事機(jī)構(gòu)與打撈公司之間的關(guān)系，建立共贏的合作機(jī)制，解決無主沉船打撈費(fèi)用問題。2008年常州市交通局推出的《水上清障打撈市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)施辦法》值得其他海事機(jī)構(gòu)借鑒。該辦法規(guī)定市場(chǎng)化運(yùn)作的主要原則，對(duì)社會(huì)工程船舶進(jìn)行注冊(cè)登記，使有資質(zhì)、有能力、有誠信的打撈單位通過招投標(biāo)、包干方法取得“打撈權(quán)”，在有償打撈的同時(shí)承擔(dān)無主沉船、沉物清除和水上搶險(xiǎn)救災(zāi)等應(yīng)急義務(wù)。同時(shí)詳細(xì)規(guī)定了：（1）沉船、沉物打撈單位資質(zhì)管理；（2）參與打撈工程船舶的行業(yè)管理；（3）沉船、沉物打撈標(biāo)的的管理。常州市的做法給我們的啟發(fā)是：利用社會(huì)上的打撈公司，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，合理調(diào)配資源，解決沉船打撈問題。

3.打破壟斷，讓國外打撈公司走進(jìn)來

現(xiàn)在國內(nèi)的打撈市場(chǎng)已經(jīng)形成了壟斷，表現(xiàn)之一就是漫天要價(jià)，將沉船打撈的費(fèi)用任意抬高。其中一個(gè)重要原因是國外先進(jìn)的打撈公司不能通過正常途徑進(jìn)入我國沉船打撈市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。雖然我國于1992年發(fā)布了《關(guān)于外商參與打撈中國沿海水域沉船沉物管理辦法》，此辦法從外表上看理所當(dāng)然地允許外國公司參與中國沿海沉船的打撈，但實(shí)際上該辦法規(guī)定很不完善，并且通過種種限制性條件與程序阻礙外國公司參與打撈。例如該辦法第十一條規(guī)定: “共同打撈合同和中外合作打撈企業(yè)合同報(bào)送審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批時(shí)，必須提交中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)（以下簡稱港務(wù)監(jiān)督）對(duì)打撈作業(yè)實(shí)施方案核準(zhǔn)的有關(guān)文件；涉及漁港水域的，應(yīng)當(dāng)提交漁政漁港監(jiān)督機(jī)關(guān)的有關(guān)核準(zhǔn)文件；涉及海上軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)的，應(yīng)當(dāng)提交軍事主管部門的有關(guān)核準(zhǔn)文件。審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到上述合同審批申請(qǐng)之日起四十五日內(nèi)決定批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)。”按照該條規(guī)定，共同打撈合同經(jīng)交通運(yùn)輸部批準(zhǔn)才能實(shí)施打撈，但是該規(guī)定還要求在提交共同打撈合同時(shí)必須提交由海事機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的打撈作業(yè)實(shí)施方案相關(guān)的文件，這個(gè)要求就與前面的規(guī)定相矛盾。在我們受理的國內(nèi)沉船打撈作業(yè)的案件時(shí)，通常做法是先對(duì)打撈企業(yè)的資質(zhì)進(jìn)行審核，然后再根據(jù)其水下作業(yè)申請(qǐng)?jiān)试S其為制訂打撈方案進(jìn)行前期的準(zhǔn)備工作，如水下探摸等，最后才依據(jù)其提交的打撈作業(yè)實(shí)施方案作出是否準(zhǔn)予打撈的決定。而在面對(duì)外商共同打撈的問題上，我們?nèi)绻匆?guī)定來就無法操作，因?yàn)闋可娴酵馍痰闹黧w條件受限的問題。外商參與打撈必須經(jīng)過交通運(yùn)輸部的批準(zhǔn)，否則不得實(shí)施打撈作業(yè)，但如果不允許其進(jìn)行水下前期探摸等準(zhǔn)備工作，就無法提供打撈實(shí)施作業(yè)方案，而沒有打撈作業(yè)方案就無法申請(qǐng)批準(zhǔn)共同打撈合同，這樣就陷入了一個(gè)死循環(huán)。

通過對(duì)上面這條規(guī)定的分析，我們不難看出對(duì)外國打撈公司的故意排斥。在實(shí)踐中，外商參與沉船打撈的案例也很少。如果要實(shí)現(xiàn)打撈市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)價(jià)格合理，就必須打破壟斷，允許國外打撈公司走進(jìn)來。

4.積極推動(dòng)《2007年內(nèi)羅畢國際殘骸清除公約》的通過

2007年5月，國際海事組織在肯尼亞首都內(nèi)羅畢召開為期5天的外交大會(huì)，來自64個(gè)成員國的代表和聯(lián)系會(huì)員、政府間組織以及非政府組織派出的觀察員參加會(huì)議，通過了《2007年內(nèi)羅畢國際殘骸清除公約》（以下簡稱《公約》）。按照約定，該《公約》自2007年11月9日起1年內(nèi)開放供成員國簽字和批準(zhǔn)，并在10個(gè)成員國批準(zhǔn)1年后生效。該《公約》通過在世界范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的國際規(guī)則和程序，使沿岸國水域內(nèi)的船舶殘骸得以迅速有效清除，達(dá)到促進(jìn)船舶海上航行安全、船舶保安和保護(hù)海洋環(huán)境的目的。

如前文所述，長期以來，我國海事管理機(jī)構(gòu)為維護(hù)海上公共安全和公共利益，每年要花費(fèi)大批的人力與大筆費(fèi)用進(jìn)行殘骸的定位、標(biāo)志和清除，但往往得不到償付，而《公約》為沉船的定位、標(biāo)志和清除費(fèi)用提供了法律上的保障。同時(shí)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的方法為及時(shí)、有效地清除殘骸制定程序的通過，對(duì)我國沿海水域內(nèi)殘骸的清除工作和船舶營運(yùn)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，我們應(yīng)積極推動(dòng)《公約》盡快通過。

5.與地方政府積極合作，尋求支持

沉船直接影響通航安全，間接影響地方港口航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而航運(yùn)經(jīng)濟(jì)又直接關(guān)系到該地方的GDP，因此沉船問題與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在著密切的關(guān)系。海事機(jī)構(gòu)要與地方政府建立一套共贏的合作機(jī)制，及時(shí)打撈礙航沉船，這不僅有利于海事機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)，也體現(xiàn)出地方政府對(duì)海事事業(yè)的支持，有利于實(shí)現(xiàn)雙方的共贏。

通過上文的分析可見，沉船打撈問題是一個(gè)綜合性的復(fù)雜問題，僅依靠海事管理機(jī)構(gòu)一方的力量是不可能解決的。地方政府的支持、法律制度的健全保障、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的建立等都是必不可少的因素。海事管理機(jī)構(gòu)在其中起到一個(gè)紐帶橋梁的作用，協(xié)調(diào)社會(huì)各種力量共同解決沉船打撈問題，在化解海事管理機(jī)構(gòu)尷尬的同時(shí)，也解決了沉船對(duì)海洋環(huán)境造成的威脅，造福地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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