聲音：努力使退牧還草工程真正成為生態富民工程

○農業部草原監理中心副主任 劉加文

實施退牧還草工程是本世紀初期黨中央、國務院從可持續發展和西部大開發的戰略高度作出的重要決策，旨在通過圍欄建設、補播改良以及禁牧、休牧、輪牧等措施，恢復草原植被，改善草原生態，提高草原生產力，促進草原生態環境與畜牧業協調發展。該工程自2003年開始實施以來，進展順利，取得了明顯的生態、經濟及社會效益。當前，必須認真總結經驗，進一步完善政策、強化措施、加強管理，鞏固建設成果，提高項目質量和水平，使退牧還草工程真正成為促進草原增綠、農牧民增收的生態富民工程。

一、退牧還草工程進展順利

退牧還草工程是我國最宏偉的草原生態保護建設工程，其投入力度之大、實施范圍之廣、受益牧民之眾、持續時間之長，是草原保護建設中絕無僅有的。實施8年來，工程總體上穩步推進。

1.投入力度空前。退牧還草工程建設以中央投入為主，地方投入為輔。2003—2010年，中央累計安排退牧還草工程建設資金135.7億元，約占同期國家草原保護建設總投入的75%，平均每年的投入是4.24元/公頃，而1978—1999年，國家每年投入草原建設的資金平均只有0.3元/公頃。工程總投入中各省區所占比例分別是內蒙古25%、新疆19%、青海15%、四川14%、其他27%。對圍欄建設分別按青藏高原地區25元/畝、其他地區20元/畝的標準投入，其中70%由中央補助。對工程區內的部分重度退化草地實行補播改良，國家每畝補助草種費10元。與此同時，為保證工程的順利實施，國家還對工程區實施禁牧休牧安排了飼料糧補貼，2003—2009年，飼料糧補助累計達63億元，其中，青藏高原地區禁牧每年補助折合2.5元/畝、休牧每年補助折合0.62元/畝，補助時限為10年；其他地區的補助標準為青藏高原地區的2倍，但補助時限只有5年。

2.實施范圍較廣。退牧還草工程以蒙甘寧西部荒漠草原、內蒙古東部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原東部江河源草原為主要實施地，涉及內蒙古、新疆、青海、西藏、甘肅、四川、云南、寧夏等8個省區以及新疆生產建設兵團。工程實施8年來，共安排7.76億畝天然草原圍欄建設任務，并實施禁牧、休牧或輪牧措施；對其中1.86億畝重度退化草原開展了補播改良，同時，還在貴州、云南巖溶地區試點治理了200萬畝石漠化草地。工程實施面積已占到8個項目省區及新疆生產建設兵團草原總面積的16.6%，涉及179個縣（旗、團場），大約有82萬戶、400萬農牧民參加到了這項偉大的歷史性工程。

二、退牧還草工程取得了明顯成效

退牧還草工程的實施，初步扭轉了重利用、輕建設，重索取、輕投入的局面，項目區草原生產能力不斷提高，草原生態狀況有所好轉。

1.累計增加牧草相當于再造兩個內蒙古大草原。通過圍欄封育、補播改良、休牧輪牧等綜合措施，草原得到休養生息，項目區退化草原植被狀況逐步好轉，產草量不斷提高。農業部2009年監測結果顯示，退牧還草工程區內的平均植被蓋度、高度、鮮草產量，比非工程區分別提高12%、36.2%、75.1%。據測算，工程區鮮草單產平均增加110千克/畝，2003—2009年，工程區累計增加鮮草產量約3億噸，是2009年全國草原鮮草總產量的1/3，相當于內蒙古草原年鮮草產量的2倍多。

2.局部地區草原生態呈恢復勢頭。八年來，項目區草原生態呈現局部恢復性改善的態勢。地表裸露率不斷下降，植被蓋度有所提高。監測結果顯示，內蒙古東部工程區、新疆草原工程區、蒙陜甘寧西部工程區、青藏高原工程區，植被蓋度較建設前分別提高了7～15個百分點，部分地區已恢復到20世紀80年代初的水平。草原植被的逐步恢復，對防止沙塵暴、減少水土流失發揮了積極作用，近年來，我國北方沙塵天氣發生的次數呈減少的趨勢。草原生物多樣性也不斷增強，一大批以前“消失”的野生動物紛紛回歸，草原甘草、麻黃草、蟲草等重要野生植物資源產量也持續增加。

3.加快了生產方式的轉變。退牧還草工程的實施，促進了自由放牧向有序放牧的轉變，促進了以用為主向建、管、用相結合的轉變，促進了傳統低效的游牧業向集約化、產業化畜牧業的轉變。項目區普遍推行了禁牧、休牧或輪牧制度，目前有3 000多萬羊單位的牲畜從單純放牧轉為舍飼或半舍飼。人工飼草料基地建設也不斷加快。如內蒙古的54個牧業及半牧業旗（縣），2008年人工種草面積較2002年增加44.4%；新疆的37個牧業及半牧業縣同期人工種草面積增加1.58倍。由于畜群結構的優化和家畜品種的改良，畜牧業生產效率也得到提高。2008年，內蒙古每只羊的平均產肉量較項目實施前的2002年提高4.9%；新疆生產建設兵團項目區牲畜繁育率平均提高了15個百分點，成畜死亡率下降了2個百分點。生產方式的轉變，促進了更多的牧民轉產轉業，從事非牧產業及二、三產業，增加了牧民收入。

4.推動了全國草原生態建設。退牧還草工程的實施引起了草原地區各級政府、領導及相關部門對草原的關注和重視，草原保護建設逐步納入工作日程。幾年來，各地紛紛出臺草原保護建設的政策措施。寧夏回族自治區自2003年起，對天然草原實施了全面禁牧封育，并對人工種草給予補貼。陜西、河北、黑龍江、遼寧等地也大范圍推行了禁牧措施。西藏自治區從2009年開始，在國家支持下，開展了以草定畜獎勵、薪柴替代補貼試點。內蒙古自治區從2010年起，對草原禁牧、劃區輪牧、草原節水灌溉設備以及草畜平衡牧戶實行補貼政策。遼寧省規劃在2009—2011年投資3億元，在西北部10縣（市）實施遼西北草原沙化治理工程，治理沙化草原300萬畝。同時，工程的實施也推動了全國草原監理體系的建設和草原執法工作，推動了草原技術的研發和應用，推動了草原生態監測及防火防災體系的建設，推動草原承包和草原確權工作，也調動了廣大農牧民保護和建設草原的積極性。

三、存在的主要問題

退牧還草工程的實施，總體來看對草原生態建設和牧區的發展作出了重要貢獻，但由于草原問題的復雜性和工程建設的艱巨性，退牧還草工程難免存在不足，必須在實踐中不斷總結經驗，不斷鞏固、完善和提高。

1.投入與實際需求差距大。超載過牧、草原退化是普遍現象，全國至少有70%的草原處于中度及重度退化狀態，面積達40億畝，照理講都應通過實施草畜平衡，恢復草原生態，實現可持續發展。但目前工程規劃中，只將蒙甘寧西部、內蒙古東部、新疆北部和青藏高原東部的10億畝草原作為治理對象。這大約只占西部地區草原總面積的20%、嚴重退化草原的40%，占全國中度、重度退化草原面積的25%。即使是規劃中的10億畝草原，本該于2007年治理完成，但直至2010年也只完成7.76億畝，只占規劃任務的77.6%。從工程要求的地方配套資金看，地方配套總額大約應為48億元，但實際上工程實施以來，只有四川、云南、寧夏等省區落實了少量省級配套資金，大部分省區及地方政府實際上未安排配套資金。

2.保障生產發展的措施少。從項目建設的內容來看，95%以上的資金用于草原圍欄建設，其他資金則主要用于前期規劃、草原補播等，對于禁牧休牧后保障畜牧業生產發展的建設投入則基本沒有。雖然項目要求地方及個人要拿出配套資金用于人工飼草料基地、棚圈建設等，但由于牧區的地方政府及農牧民經濟困難，投入難以落實，導致人工飼草料及牲畜棚圈等畜牧業基礎設施建設也難以到位，使得從草原上退牧的家畜飼料問題難以很好解決，從草原上轉移下來的牲畜也缺乏必要的舍飼圈養條件。這最終導致兩種情況，一是影響畜牧業生產，二是難以真正退牧，影響工程的實際效果。

3.增收增效的配套政策缺乏。退牧還草工程以禁牧休牧、實現草畜平衡為著力點，對于工程區的絕大部分草原來說，當前最根本的任務就是要減少草原家畜的飼養數量，變單純放牧為放牧與舍飼圈養相結合。這在客觀上將減少農牧民直接來自草原畜牧業的收入，并在一定程度上增加畜牧業生產成本。因此，要確保真正退得下、穩得住、不反彈，就必須確保農牧民在退牧還草過程中不斷增收增效，讓農牧民在生態建設中真正受益。但目前草原生態補償機制的建立工作尚未真正起步，現有飼料糧補貼標準與實際需求差距較大，農牧民為生態建設的需要，實施退牧、減畜、種草、舍飼圈養等措施，未享受到應有的回報，缺乏國家應有的政策扶持。

▲ 退牧還草工程的實施，促進了自由放牧向有序放牧的轉變。

4.項目建設管理工作薄弱。退牧還草工程的建設管理總體上是嚴格、科學的，但不可否認也還存在著薄弱環節，需要加緊完善和改進。一是項目的立項、審批、監管涉及多部門，存在多頭管理的問題，不利于明確職責、有效監管。二是個別地方存在擅自變更建設內容、改變資金用途的情況。三是一些地方圍欄毀壞較為嚴重，甚至還出現在工程區內開墾、植樹等破壞草原植被的行為。四是由于草原監理執法機構不完善，一些地區草原禁牧、休牧、輪牧措施落實不理想，超載過牧問題仍未很好解決，偷牧、夜牧等現象較為突出。

5.缺乏長期性戰略性目標。退牧還草工程只在2003年提出過5年的“先期試點”目標，國家《西部大開發“十一五”規劃》也提出過到2010年的退牧還草任務，但該工程今后是否將長期實施，覆蓋面是否將進一步擴大，力度是否將進一步加強，最終要達到一個什么目標，國家目前還缺乏長遠性的戰略規劃。先期試點的項目區，項目實施期也將很快結束，下一步將怎么辦，也在急等著一個“說法”。由于工程的未來發展方向存在不確定性，導致地方政府缺乏推進的長遠打算，農牧民也缺乏草原保護建設的長遠動力，這不僅可能會使已有成果毀于一旦，也很可能會使人們對草原生態建設失去信心。

四、堅定不移地推進和完善退牧還草工程

實施退牧還草在指導思想上是完全正確的，符合當前我國草原生態保護和促進草原可持續發展的實際需要。推進和完善退牧還草工程必須進一步明確戰略思路和戰略目標，堅持生態效益、經濟效益和社會效益的統一，以增綠促增收，以增收促增綠，使這項工程真正成為促進草原地區可持續發展的生態富民工程。

1.必須下定決心，從戰略高度推進退牧還草。遏制草原退化、恢復草原植被是一項艱巨的任務，實施草畜平衡、實現生態與生產同步發展是一個長期的、動態的過程，艱巨性與反復性并存，這就決定了退牧還草不能一蹴而就，必須持之以恒。當前，必須將退牧還草作為我國一項長期的戰略任務，全面規劃、統籌推進。將工程實施范圍從現在的8省區179個縣（旗、場），擴大到全國40億畝中度及重度退化草原。加快實施進程，從目前每年1億畝擴大到每年5億畝，爭取每8～10年完成一個建設周期，并長期堅持。加大中央投入力度，降低地方配套比例，并對國家扶貧開發工作重點縣取消地方配套資金要求。

2.必須統籌生產發展，努力提升草原畜牧業水平。要切實保障退牧還草工程實施過程中草原畜牧業的進一步發展，實現草原增綠與畜牧業增效的雙贏。要充實工程建設內容，支持農牧民大力發展人工種草和舍飼圈養，加強牲畜棚圈、飲水設施、防災減災設施、品種改良站點、青貯窖和飼草料儲備庫等建設。要防止“一圍了之”、“一禁到底”的簡單做法，實行禁牧與休牧、輪牧相結合，在遵循草畜平衡的前提下，科學合理地利用好草原資源。統籌畜牧業建設項目和國家支持畜牧業發展的各項政策，向退牧還草工程項目區傾斜。要依托項目建設，加快轉變生產方式，積極發展“公司+基地+牧戶”的產業化經營，探索聯戶經營和合作化經營，支持社會資本通過草原依法流轉，興辦家庭牧場和現代化生態牧場，推進草原畜牧業向集約化、產業化、現代化發展。

3.必須堅持以人為本，不斷完善支持保障政策。確保農牧民增收增效是退牧還草工程面臨的重要任務，也是貫徹落實科學發展觀的根本要求，更是決定項目成敗、鞏固建設成效的關鍵因素。為了草原生態安全，農牧民退牧、減牧，增加生產成本，理應得到必要的回報。在支持畜牧業提升發展質量和效益的同時，國家應加快完善相關支持保障政策。盡快落實草原生態補償政策，對農牧民實施超載減畜、人工種草、改良補播、圈舍建設、禁牧休牧等進行必要補貼。提高退牧還草工程飼料糧補助標準，每畝每年不低于10元，并延長補貼年限。要制定鼓勵和扶持政策，減少草原承載人口，引導農牧民走出草原，從事非牧產業和其他二、三產業，有效增加農牧民收入。

4.必須立足長遠發展，切實兼顧建設與管理。三分建七分管，既要重視建設，更要重視管理。要切實做好項目前期規劃、設計、評估論證等工作，堅持實事求是、因地制宜的原則，減少一刀切的做法，允許地方根據總體要求，制定更加切合自身實際的建設方案，確定具體建設內容，以增強項目實施的可操作性。真正落實項目建設管理責任制，明確相關部門和人員的具體職責，建立責任追究制度，堅持權力和責任相統一。加強草原圍欄等工程設施的后期管理，落實管護經費和管護責任。加大對破壞退牧還草工程設施、破壞工程區草原植被等行為的打擊力度，依法追究刑事責任。高度重視和切實處理好林、草矛盾，防止“一地兩證”，堅決杜絕在草原尤其是退牧還草工程區毀草植樹的錯誤行為。加強草原監理體系建設，將工程區草原監理機構建設作為一項硬性任務，充實人員、改善條件、完善設施、增強能力。進一步落實和完善草原家庭承包制度，將工程建設與各家各戶的利益緊密結合起來，充分發揮廣大農牧民保護草原、管護工程建設設施的主人翁作用。