鄉鎮集中式飲用水水源地環境安全分析及保障對策

郭 梅,周麗旋

(環境保護部華南環境科學研究所,廣東廣州 510655)

飲用水水源安全問題已成為社會大眾高度關注的熱點問題。據調查顯示,21%的公眾最關心的環境問題是飲用水水源污染問題,名列所有環境問題的首位。我國政府也非常關心飲用水安全和水源水質保護問題,國家環境保護“十一五”規劃將保障城鄉人民飲水安全作為首要任務。

但是,我國飲用水水源地的管理效果現狀不容樂觀。2005年,全國113個環保重點城市中除3個城市水量不足未統計外,其他110個城市的360個集中式飲用水水源地總體水質良好。113個環保重點城市月均監測總取水量中,達標水量為12.9億t,占80%,不達標水量占20%[1]。飲用水水源水質安全缺乏保障固然有全國水環境狀況總體惡化的因素,更主要的還是現有飲用水水源地管理效率低下所造成的,特別是鄉鎮集中式飲用水水源地,由于管理機制不健全,未能適應其特殊要求等問題,導致鄉鎮集中式飲用水水源地管理效率低下,影響鄉鎮居民的飲水安全。

1 鄉鎮集中式飲用水水源地特點

1.1 管轄權行政級別較低,無流域綜合管理權

我國飲用水水源地的管轄權按照屬地原則確定,即由飲用水水源地所在地區政府承擔飲用水水源地的管理職責,因此,鄉鎮集中式飲用水水源地的管理與保護工作一般由所在地鄉鎮政府的職能部門負責。這一制度安排具有一定的積極效果,如所在地政府對于水源地附近區域信息掌握全面且具有管轄權,能夠確保鄉鎮集中式飲用水水源地周圍地區的生產活動在不威脅水源水質安全的范圍內進行。但是,由于鄉鎮一級政府管轄區域較小、行政級別較低,無權管理水源地上游地區的各類行為,導致鄉鎮集中式飲用水水源地水質常常得不到保證[2]。

1.2 一般規模較小,對外界影響較敏感

與城市集中式飲用水水源地相比,由于所服務人口規模較小,鄉鎮集中式飲用水水源地的規模相對較小,其緩沖區也比較小,導致該類水源地更易受到外界因素的影響。因此,為了確保鄉鎮集中式飲用水水源水質安全,有必要對其周圍和上游實施更加嚴格的管理與控制。

1.3 存在較多的跨界水源地,易受跨界污染影響

在鄉鎮集中式飲用水水源地中,存在著大量的跨界水源地,跨界水源地的管理較之一般飲用水水源地更加復雜。跨界水源地上游地區的行為對水源地安全具有較強烈的作用,但由于當地不從該水源地取水飲用,缺乏保護水源水質與水量安全的激勵,反而常常在經濟發展的利益推動下,做出妨害下游飲用水水源地保護的行為;水源地下游地區的政府與人民雖然有保護水源地的激勵,但是,由于無權管理上游地區的行為,這種激勵缺乏表達渠道。上游地區在飲用水水源地管理上的污染沖動與跨界水源地管理者對上游政府缺乏影響力之間的矛盾,是影響跨界水源水質安全的一大因素。

2 鄉鎮集中式飲用水水源地現狀分析

2.1 水環境較好,但安全隱患日益突出

與城市飲用水水源地相比,鄉鎮集中式飲用水水源地水環境現狀較好,但飲用水安全隱患日益突出,主要表現為以下幾方面。

①農村面源污染嚴重。由于鄉鎮集中式飲用水水源地多分布于鄉村林地或耕地之間,因此很易受農業面源污染影響。隨著農村化肥、農藥用量的加劇,再加上我國現有的耕種方式落后,農業面源污染日益嚴重,現已成為影響鄉鎮飲用水水源水質安全的主要因素。②污染防治投入不足,生活污染日益加劇。除了珠三角、長三角發達地區的一些鄉鎮外,我國大部分地區的鄉鎮還未建成污水處理設施,生活污水(包括糞便)直接排入附近的江河或小溪,加上生活垃圾任意丟棄、堆放,垃圾滲濾液也滲入河流,致使鄉鎮飲用水水源地水質變差。③隨著產業轉移的步伐加快,工業污染風險加大。當前,在新一輪國際國內產業轉移中,其轉移方向主要為經濟發達地區向欠發達的鄉鎮山區轉移,轉移的產業類型多為資源密集、產能落后產業。很多產業轉移接收地都提出了“園區式、污染低、用地省、效益好”的新型工業化道路,并根據本地環境承載力制定了嚴格的產業轉入標準。但在實際執行中,由于當地發展經濟的愿望強烈,尤其是在招商引資不理想的情況下,當地政府往往是“饑不擇食”、“來者不拒”,根本就不按規劃的主導產業和環境影響評價批復要求引進項目,不管引資項目有無污染,能來就歡迎。而有的地方即使在項目引進時嚴格執行了環境影響評價及“三同時”制度,但由于在后續過程中缺乏監管,引進企業偷排漏排現象嚴重,這些無疑都給產業轉入地的飲用水源安全問題造成很大威脅。④典型污染源問題突出。典型污染源主要包括地下油罐、垃圾填埋場和礦山開發等。由于鄉鎮飲用水源地多處于相對偏遠地區,更易受典型污染源的影響。根據調查發現,鄉鎮采礦和冶金工業的尾礦、爐渣亂堆亂放在小河溝旁,造成河道淤積、水體受污染的問題十分突出。采用落后工藝技術的鄉鎮企業對自然資源的掠奪式利用,工業生產過程中時有泄漏事故發生,都對周圍環境污染嚴重,直接或間接地影響了飲用水源的水質[2]。

2.2 環境保護重視不夠,污染防治設施建設落后

根據對海南、貴州、廣東及廣西四省典型鄉鎮飲用水水源地的調查發現,近年來,隨著農村飲用水安全工程的實施,各鄉鎮政府和有關部門為飲用水安全問題做了大量工作,但依然存在對水源地環境保護重視不夠、污染防治設施建設落后等問題。目前,幾乎所有的鄉鎮飲用水水源地都面臨著資金不足、污染防治工程建設滯后的問題。例如,根據對海南省18個市縣政府所在地28個集中式飲用水水源保護區和5個典型鄉鎮飲用水水源保護區調查統計,全省飲用水水源保護區污染防治工程建設總投資約1.7億元,幾乎全部用于28個市縣級水源地,而5個鄉鎮級水源地沒有資金投入污染防治工程①資料由海南省飲用水水源地環境基礎環境調查及評估技術組提供。。由于資金投入的不足,導致很多鄉鎮飲用水水源地的規劃、建設、管理、保護仍然滯后于經濟社會發展需求。如調查發現,目前只有像深圳市等少數發達地區的鄉鎮飲用水水源地劃分了水源地保護區范圍,并按照飲用水水源地管理的相關法規設立了標識、防護設施及相應的管理制度,絕大多數地區的鄉鎮飲用水水源地的水源地劃分、相應管理機構設置及管理制度的制定基本處于空白狀態。有些河段取水口和排污口犬牙交錯,且建有碼頭、油庫等設施,嚴重影響水源地安全。

2.3 環境管理能力低下,有效監管機制尚未形成

飲用水水源地環境管理能力包括水質監測能力,環境執法、監察能力及應急響應能力等。在水質監測能力方面,我國鄉鎮飲用水水源地依然存在監測設備缺乏、監測手段落后、監測頻次不足、監測布點不規范、監測指標偏少等問題。如被調查的海南省的5個鄉鎮飲用水水源地中,環境監測還沒有按要求正常開展,其環境監測頻率和布點情況較差,只有儋州市春江水庫可以按照監測布點要求進行。調查發現很多鄉鎮集中式飲用水水源地還沒有設置專門的管理機構,有的即使設置了專門的管理機構,在法規建設及執法監督方面依然存在“無法可依”或是“有法不依”、“執法不嚴”等問題。例如,根據貴州省在2009年開展的千人以上農村集中式飲用水水源地摸底調查工作,很多飲用水水源地就沒有對應的主管部門,其管理基本上由飲用水水源地所服務的村鎮自行管理。應急響應能力建設包括應急預警機制建設和應急預案建設兩個方面,目前,多數鄉鎮集中飲用水水源地都沒有根據本水源地可能面臨的環境風險制定相應的應急預案,存在信息溝通不暢、協調機制缺乏的問題;已制定的預案也存在預案范圍對象過窄,未按污染事故誘因、特點以及影響大小對污染事故進行分類分級,并針對不同類型、等級的污染事故采取不同的措施;平時工作主要側重于各部門職能的劃分,很少涉及污染事故應急與預警信息平臺及協調機制的建設[3]。在這種情況下,一旦污染事故發生,則可能出現缺乏行政依據以及在自身管理能力的限制下,無法及時、正確地處理污染事故,造成更大的損失。

而在環境管理建設較好的地方,依然存在管理體制不順、職能交叉的問題。目前基本上都是水務部門或水利建設部門管理,其管理主要針對水利建設工程和水資源開發利用,整個水源地環境保護的管理機構還沒有成立,導致水源地環境監測屬于環境保護部門管理,水資源利用由水務部門管理,往往還涉及林業、土地等部門。因此雖然多數水源地有管理機構,但對水源地環境保護而言,管理機構權責不清,管理比較混亂,嚴重影響水源地的環境保護。

3 措施與對策

3.1 全面開展鄉鎮集中式飲用水水源地環境現狀調查與評估工作,對其選址進行科學論證與調整

到目前為止,國家對集中式飲用水水源地環境基礎狀況的調查主要集中在縣級以上城市及縣城所在地的城鎮,對于鄉鎮和農村飲用水水源地的環境基礎狀況調查工作還未完全展開。在2008年全國飲用水水源地環境基礎調查及評估(環辦[2008]28號)中,只有少數省份選取典型鄉鎮集中飲用水水源地的調查。因此,鄉鎮集中式飲用水水源地環境管理面臨的首要問題是家底不清,而鄉鎮飲用水水源地的選址多為自發形成或是歷史沿襲下來的,基本上沒有進行過水源地風險評估與選址論證。隨著污染企業的“下鄉”,礦山開發以及鄉村公路、鐵路的建設,其飲用水水源地面臨的水質污染和環境風險事故的壓力越來越大。因此,對于鄉鎮飲用水水源地環境保護工作的當務之急是全面開展鄉鎮飲用水水源地環境狀況摸底調查工作,對選址進行科學論證與調整,合理規劃水源地布局。

3.2 劃定飲用水水源地保護區范圍,規范其標識

目前,在所調查的省份中,只有少數鄉鎮飲用水水源地已劃分了水源保護區范圍。因此,要加強飲用水水源地的環境保護與管理工作,必須按照飲用水水源保護區劃分技術規范全面開展鄉鎮飲用水水源地水源保護區劃分工作,并報縣政府批準、備案,且須將水源保護區劃納入各鄉鎮土地利用規劃,確保其法律地位,從而保證水源保護區土地利用功能與水源保護的要求相適應[3]。

保護區范圍一經劃定后要設置專門的保護界線標志牌、告示牌,說明保護的級別、范圍和禁止事項等,并以多種形式向社會公眾公示。

3.3 加強領導,制定和落實各項管理制度

建議縣、鎮人民政府要把飲用水安全保障工作納入重要議事日程,建立政府任期目標責任制,進一步明確職責,理順關系,合理確定和分解水源地保護工作的目標和任務,層層落實領導責任制;要研究制定鄉鎮飲用水水源地保護管理辦法,建立鄉鎮集中飲用水水源地保護的統一監管機制,盡快形成區域全覆蓋、管理全過程的鄉鎮飲用水水源保護和安全監管體系。

要重視建立預警制度,加強監測檢驗工作,建立正常的水源水質定期報告制度和信息公開制度,及時準確地報告和發布水源水質信息。要加強執法檢查,采取明察暗訪、抽查、突擊檢查以及專項整治等方法,切實解決可能危及飲用水源安全的突出問題。

3.4 加大資金投入,提高環境管理能力

首先要增加資金投入,加強飲用水水源地環境管理能力建設,包括水質監測能力、環境監察能力和應急響應能力等的建設。要根據不同類型的鄉鎮飲用水水源地,建立實用性強、經濟、高效的水質監測技術規范規程,開發和篩選適用于鄉鎮飲用水水源地監測的技術和設備,并成立專門的監測隊伍[4]。其次,要建立飲用水水源地數據庫,對飲用水水源地的各環境要素進行綜合分析和信息處理,建立一個集水源地地理信息、水源地水質監測數據、水源地保護區內污染源地理信息及排污監測數據等信息于一體的飲用水水源地保護區綜合管理信息系統(含突發性污染事故的預警、預報系統)[5],以及時準確掌握水源地保護區內污染源和水質的動態變化,對突發性污染事故、水質水量變化和水源地工程安全等情況進行監控和預報。第三,應專門成立環境應急指揮機構,建立技術、物資和人員保障系統,落實重大事件的值班、報告、處理制度,形成有效的飲用水水源安全的預警和應急救援機制。

3.5 加強污染治理工程建設,提高污染防治能力

3.5.1 農業面源污染防治

水源地一級保護區內的農業種植應逐步通過封山活動改為水源涵養林或草地,同時禁止在一級保護區內使用農藥化肥。二級保護區內農業種植的規模和種類應予以限制;環境保護部門應配合農業部門制定相應激勵措施,鼓勵當地農民發展生態農業、綠色農業,推進無公害農產品、綠色食品和有機食品生產基地建設,同時當地環保部門應積極支持并協助綠色農業的生態認證工作,當地政府負責推廣和開拓其農業產品市場;農業部門應加強對當地農民的農業生產科學知識教育和農業生產技能培訓,引導農民合理使用化肥、農藥和農膜,禁止使用劇毒、高殘留農藥,減輕農村面源污染。開發和推廣畜禽糞便及沼氣池綜合利用技術,不斷提高農業廢物資源化水平和綜合利用率。如鼓勵將農業廢棄物和生活垃圾制成大量安全、無公害的沼氣,推廣“豬-沼-果(菜、梁)”、“蠶-沼-?！钡壬鷳B種養模式。

3.5.2 農村生活污染源防治

對于位于飲用水水源地一級、二級保護區范圍的村民,首先應實施生態移民,對于移民確有困難的地方,應考慮就地搬遷并開發建設集中式村民住宅,并同時建設簡易的集中式生活污水處理設施和農村生活垃圾填埋場建設,實現保護區生活垃圾無害化處理,嚴禁露天焚燒稻草、垃圾和固體廢棄物。國土和建設部門應加強農村住宅基地建設管理工作,嚴禁在飲用水水源保護區內新建農村居民住宅和工業項目。組織創建環境優美鄉鎮和生態示范村,促進城鄉生態環境良性循環。

3.5.3 畜禽養殖和水產養殖污染防治

水源地保護區內的分散式畜禽養殖污染較多,可根據實際情況鼓勵發展規?；B殖場,或將農村分散式畜禽養殖改為圈養、舍養。推廣種養結合的立體生態養殖模式,優先在水源保護區內推廣和扶持農村沼氣工程,建設三聯通沼氣池,推廣“圈-沼-園”為一體的沼氣池建設,因地制宜發展沼氣、有機肥生產等變廢為寶的資源化項目。

對飲用水水源保護區內的水產養殖,按照相關法律法規和規定,位于一級保護區內的水產養殖應予取締,位于二級和準保護區內的水產養殖必須控制規模,嚴格限制餌料和化學藥劑的投放種類和投放量,同時嚴格控制新的水產養殖項目。

3.6 加大宣傳教育,提高公眾參與力度

針對各類飲用水水源地環境保護情況,提出飲用水水源地保護宣傳教育對策,充分利用電視、網絡、報紙、宣傳冊等多種媒介,采取多種形式,在機關、團體、學校、社區、農村等進行廣泛而有針對性的飲用水水源地保護宣傳,引導當地居民重視水源地環境保護工作。要建立飲用水水源地環境保護投訴熱線,并建立相應的激勵機制,鼓勵公眾揭發各種環境違法行為,形成全民動員、全民參與的社會聯動機制。

[1] 國家環境保護總局,2005年中國環境質量狀況公報[EB/OL].[2006-03-22]http://www.sepa.gov.cn/info/gw/gg.

[2] 黃少燕.重要水源地水質問題及保護對策研究[J].亞熱帶水土保持,2006,18(4):65-67.

[3] 李欣.我國飲用水水源地保護現狀及立法對策[J].法制與社會,2006(4):237-238.

[4] 彭斌,呂俊.廣西農村飲用水水源水污染特征及防治對策[J].中國水利,2006(15):44-48.

[5] 車越,吳阿娜,楊凱.加拿大保護飲用水源的策略及啟示[J].中國給水排水,2007,23(8):19-22.