城市雨水資源利用的法制建設

岳永民

（河北省水利工程局，石家莊 050021）

1 城市雨水資源利用法制建設的重要性

1.1 解決城市雨水資源利用面臨問題的需要

我國城市雨水資源利用目前尚處于初步階段，在自身運行規范化上面臨著諸多問題。首先，城市雨水資源是水資源的重要組成部分，城市雨水資源如何納入水資源中進行統一管理，目前尚無法可依。其次，城市雨水資源利用如何與城市供水、用水、排水、污水處理與回收利用等城市水務相協調，目前也無法可依。最后，城市雨水資源利用涉及公民、雨水資源利用企業、雨水設施所有者和管理者等多方主體的權利義務設置，也面臨著無法可依的困境。因此，在城市雨水資源利用進一步推進的過程中，有必要加強法律制度建設，以解決城市雨水資源利用過程中所面臨的各種問題。

1.2 彌補城市雨水資源利用法律缺位的需要

目前我國在城市雨水資源利用方面存在著法律缺位現象。如何對雨水資源利用設置一整套完善的管理制度，如何設置雨水資源利用的各種權利義務關系，目前尚缺乏配套的法規或者規章。雖然一些地方性法規，地方政府規章提到了城市用水資源利用問題，但大多限于鼓勵性的原則性規定，缺乏實質內容和可操作性。加強城市用水資源利用法律制度建設，是彌補城市雨水資源利用的法律缺位的需要，是促進城市雨水資源利用規范化、法制化的需要。

1.3 引領城市雨水資源利用發展的需要

隨著我國城市化步伐的加快，城市缺水問題更加突出。目前全國670多座城市中，有400多座城市不同程度缺水，其中嚴重缺水的城市達130多座。充分利用雨水資源，已經成為解決城市缺水問題的一種經濟、簡便、快捷、行之有效的途徑。然而，城市雨水資源利用需要大量投入，尤其是初期投入成本高、回報慢，使城市雨水資源利用推行緩慢。在這種情況下，加強城市雨水資源利用法律制度建設，并確立城市雨水資源強制利用、雨水利用設施建設、雨水凈化、雨水使用、雨水資源利用監管等制度。將可以充分發揮法律的強制功能和規范功能，進而引領城市雨水資源利用的發展。

2 城市雨水資源利用法律制度建設的思路與重點

2.1 建設思路

2.1.1 合理配置城市雨水資源利用過程中相關主體的權利義務

城市雨水資源利用法律制度建設的核心，在于通過立法的形式將各種利益訴求于調節的手段與方式固定下來，為各方主體的行動奠定合法性基礎。為此，城市雨水資源利用法律制度建設，應當通過建立健全管理體制，將城市雨水資源利用的政治安排法制化，為城市雨水資源利用的行業管理和社會管理提供合法來源；通過權利義務的設定，為城市雨水資源利用中經濟手段的運用提供權利基礎與基本行為規則，并為其調整對象提供行為預期，促使行為人理性地選擇自己的行為；通過利益的重新分配，推進城市雨水資源利用的科技進步與普及；通過法律原則的設定，促進人們利用城市雨水資源意識的增強與節水文化的形成。

2.1.2 有效整合現有和今后需頒行的法律法規

目前我國已有一些法律、法規、規章、標準涉及城市雨水資源利用問題。在城市雨水資源利用法律制度建設過程中，這些現有的法律法規理應成為重要組成部分。除此之外，根據城市雨水資源利用的法律制度需求，尚有必要出臺新的法規、規章，如城市雨水利用條例、城市雨水資源利用管理辦法等。

2.1.3 合理借鑒國外雨水資源利用法律制度建設經驗

目前，美國、加拿大、日本、德國等國家的雨水資源利用已經比較成熟，相關法律制度建設也比較完善。我國在構建城市雨水資源利用法律制度時，有必要借鑒其經驗。例如，強制性進行雨水資源利用是國外雨水資源利用法律制度的重要內容，而且明確規定在相關法規之中，同時相關法規還對雨水集蓄、雨水利用等各個環節作了專門規定，并出臺了一系列的鼓勵政策和技術支持政策，有力地促進了雨水資源利用。

2.2 建設重點

2.2.1 確立城市雨水資源強制利用制度

可明確規定新建、改建、擴建工程（含各類建筑物、廣場、停車場、道路、橋梁和其他構筑物等建設工程）應當強制性修建雨水收集利用工程，并以不增加徑流為指標進行控制。對于不符合規定的建設項目，建設管理部門不予審批。在設立強制雨水資源利用規定時，應謹慎處理好強制范圍和強制程度，避免采取“一刀切”的做法。作為配套，可進一步明確規定，對于未建或者未達到建設標準的建筑工程，強制征收城市雨水排放費。城市雨水排放費強制征收的目的不在于增加政府財政收入，而在于利用經濟手段推動城市雨水收集利用的普及，征收的城市雨水排放費應專門用于城市雨水收集利用設施的建設和管理。

2.2.2 完善管理體制機制

城市雨水資源屬于非傳統水資源。《國務院辦公廳關于印發水利部主要職責內設機構和人員編制規定的通知》已明確水利部指導 “城市污水處理回用等非傳統水資源開發的工作”，其中自然包括了城市雨水資源利用。值得注意的是，城市雨水資源利用雖然屬于水資源和水務范疇，但在具體實施時仍需水利、城市建設、市政管理、建筑設計、環保和園林等許多部門進行合作。因此，需要建立起有效的協調機制，使各部門在各自職責范圍內做好城市雨水資源利用的有關工作。

2.2.3 確立城市雨水利用設施建設制度

首先，城市雨水資源利用設施建設應當堅持三同時原則，即新建、改建、擴建項目和技術改造項目以及區域性開發建設項目的雨水資源利用設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時使用。其次，明確城市雨水資源利用設施的建設程序，包括前期、施工、監理、竣工驗收等環節：①在有關城市污水處理的技術規范中，需要進一步強調雨污分流和初期雨水處理；②設施建設中對先進技術的使用應符合國家相關技術標準；③對于新建工程，在有條件的情況下應該考慮進行雨水綜合利用系統的建設；④明確雨水利用設施的費用負擔，遵循“誰建設、誰收益”的原則，由不動產所有人出資負擔雨水蓄積工程的建設費用。同時，雨水資源利用具有很強的公益性，建議國家以設立專項基金等形式進行必要的資金補助。

2.2.4 確立城市雨水凈化處理制度

根據城市雨水的不同用途和水質標準，需要對雨水進行相應處理。例如，若回用于小區景觀環境用水，其水質應符合GB/T18921—2002《城市污水再生利用景觀環境用水水質》。如要將經過處理的雨水同時用于多種用途時，水質應按最高水質標準確定。

2.2.5 確立城市雨水使用制度

（1）直接利用。包括綠化、噴灑道路、洗車、沖廁、冷卻循環、景觀補充水等。

（2）間接利用。包括滲透補充地下水，多用途、多層次、多目標的綜合利用。

（3）城市生態環境保護與改善利用。其中，城市雨水資源綜合利用系統的經濟效益、社會效益和環境效益都十分可觀，政府應根據不同用途，鼓勵用戶建設綜合利用系統。

2.2.6 健全城市雨水資源利用監督管理制度

城市雨水資源監督管理制度包括雨水工程設施監管、雨水資源出售主體的資質監管、雨水資源出售合同備案管理、雨水水質處理監管以及具體用途監管等制度。可明確規定：各雨水資源利用的建設單位，必須按照雨水利用設計標準和相關規定進行規劃設計、施工和驗收；擅自更改設計的，建設單位不得組織竣工驗收。建設單位需要加強對已建雨水利用工程的維護管理，確保雨水利用工程正常運行，有關部門應當對其進行定期檢查監督。雨水資源利用設施的所有者或管理者在出售雨水資源時，必須報經有關部門審查并依法取得相應資質。雨水資源買賣雙方在簽訂合同后，應在一定期限內到相關行政部門辦理備案登記手續，以便有關部門對資源的統一管理等。

2.2.7 確立公眾參與制度

（1）明確公眾參與雨水資源利用是公眾的權利。

（2）向社會披露與雨水資源利用相關的各類信息。（3）賦予公眾就雨水資源利用進行公益訴訟的權利。

3 政策建議

3.1 城市雨水資源利用法規保障體系

在今后開展城市雨水資源利用法律制度建設過程中，需要在現有法律法規的基礎上，進一步構建由法律、法規、規章所構成的城市雨水資源利用法規保障體系。①法律層面，除了目前水法的原則性規定之外，可適時在其他法律，如節水法中確立城市雨水資源利用的核心制度，尤其是強制利用制度。②行政法規層面，需要及時出臺城市雨水利用條例，對城市雨水資源利用作全面的規定，包括雨水利用的宗旨、原則，雨水資源利用系統建設制度，雨水資源用途制度，雨水資源防污制度，雨水資源利用監督檢查制度，法律責任等。③部門規章層面，為了具體指導我國雨水資源利用實踐，可以在有關水行政主管部門規章的制定、修改時加入雨水資源利用的相關制度。④省、自治區、直轄市人大、政府及相關地方立法機構，可以通過制定地方性法規或地方政府規章，結合本地區城市雨水資源利用的實際需要，將國家確定的雨水資源利用制度具體化。

3.2 采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進

在城市雨水資源利用法律制度建設過程中，可以采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進。一方面，城市雨水資源利用在我國尚處于起步階段，開展城市雨水資源利用法律制度建設，適宜“自下而上”，由各地方根據情況先行開展相關法規建設，包括制定適用于本行政區域的地方性法規或者地方政府規章等。通過地方性立法先行，不僅可以滿足缺水地區科學合理利用雨水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經驗。另一方面，伴隨著雨水資源利用的實踐推進和各種制度建設的探索，適時“自上而下”,由國家推出相關法規，引導全國范圍內雨水資源利用的開展。

3.3 有計劃地推進城市雨水資源利用法規保障體系建設

在城市雨水資源利用法規保障體系建設過程中，可以考慮分3個階段：

（1）政策先導與框架確定階段。重點由地方出臺相關的政策法規，并由相關部門適時出臺城市雨水資源利用辦法等規章，還可以進一步推出城市雨水資源利用方面的技術標準。

（2）法律制度完善階段。重點推動出臺城市雨水利用條例。

（3）制度進一步健全階段。重點在于進一步修改完善各政策法規，從而逐步建立起長期、有效的城市雨水資源利用法規保障體系。

3.4 適時開展立法跟蹤評估

研究將城市雨水資源利用法規保障體系建設納入相關規劃，如水法規體系總體規劃或者相關部門“十二五”立法規劃等。組織專門力量，積極開展城市雨水利用條例立法研究，形成雨水資源利用法規項目儲備。在城市雨水資源利用行政法規或者規章正式實施之后，及時對其進行立法評估，及時發現法律執行過程中的問題并加以解決，并在立法機關和社會之間形成良性互動。

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