地震災區災后重建農村建設規劃探討——以“5·12”大地震震后崇州市農村建設規劃為例

張 莉,李萬勇

(1.西南交通大學建筑學院,四川 成都 610031;2.成都市規劃設計研究院,四川 成都 610081)

我國幅員遼闊,地形地貌多樣,是一個自然災害相當頻繁的國家。一段時期以來,隨著第二產業高速增長帶來自然環境條件的不斷惡化,嚴重的洪澇、干旱、凍害、地震、臺風等自然災害時有發生。這些災害往往持續時間長,影響范圍廣,給當地造成極大的生命及財產損失。而地震災害又因其災情發生較快、災前難以預測、災后恢復時間長等特點,成為現階段人類對抗自然災害的難題。

建國以來,我國政府在缺乏現成經驗可以借鑒的情況下,一切從實際出發,邊建設、邊認識、邊總結,及時發現問題,不斷解決問題,積累了大量適應我國國情的災后重建組織架構與工作經驗,成功地完成了艱巨復雜的救援與恢復任務。但令人遺憾的是,由于一度缺乏災后恢復重建的實施性措施與應急預案,導致重建工作相對滯后,無形中加大了損失。然而,隨著救災過程中暴露的矛盾日益突出,傳統的自上而下的“賑災式”救災工作已引起人們一系列反思,針對災后不同建設時序的災后重建恢復措施與針對不同受災程度地區的區域統籌防災體制越來越受到重視。

近年來,國內外關于城市建成區災后恢復重建的實踐經驗日趨豐富。日本是遭受地震災害最為頻繁的國家之一,在長期的實踐過程中,逐漸形成了一套基于災害對策基本法的地震防災體系,包括政府應急初期體制、災害應急體制、地震防災情報系統、區域防災體制等幾個在時間、空間上相互協調的聯動機制。這套防災體系在一定程度上保障了災害發生后救災工作的正常運作,從而較為成功地應對了包括 1995年阪神大地震在內的多次大地震災害。我國臺灣地區在歷史上也多次遭受地震災害。從 1989年開始,為保障救災以及災后重建工作的執行力度,臺灣當局設立了以常設機構“重建會”為主導的災后重建組織,分設企劃、大地工程、公共建設、產業振興、生活重建、住宅及社區、行政等 7個下屬分組機構,負責代表臺灣地區政府進行包括政策制定在內的一系列工作。在 1999年發生的“9·21”大地震的災后重建工作中,這種以地區當局常設機構為主導的工作模式也高效率地保證了救援工作的順利進行。

1 基于災后重建時序的震后農村建設

在人類目前的科技水平限制下,地震災害的不可預見性與突發性使得災情往往比其他類型的自然災害狀況更為復雜,后續工作難度更大,救災工作也更難開展。因此地震災后重建工作基于時序劃分為緊急救援、臨時安置、全面重建、持續復興等多個階段。在國際上,救災主導部門通常針對不同階段實施相應的政策與措施,以解決重建工作在不同階段所需要面對的不同問題。

例如,日本在遭受 1995年阪神大地震災害后的 6個月內,先后啟動了針對不同時序的各種對策,其次序為初期緊急對策(震后 72小時)-震后應急對策(第 4日 ～3星期)-正規修復重建開始期(4周 ～6個月),直至 6個月后的持續復興。而整個災后重建的歷程則長達5年之久。

再如,我國臺灣地區在 1999年“9·21”大地震災害后,于震后第四日(1999年 9月 25日)發布《震后緊急法令》,實施期限至次年 3月 24日;在《震后緊急法令》失效后,又擬具了《九二一震災重建暫行條例》,實施期限為 5年。此外,在2000年 3月和 11月,還分別發布了《災后重建政策白皮書》與《災后重建計劃工作綱領》。

發生于 2008年 5月 12日的汶川大地震是中國 1949年以來破壞性最強、波及范圍最大的一次地震,共有將近100000人遇難或失蹤,造成的直接經濟損失超過 1萬億元。全國絕大部分地區均有震感,其中四川、陜西、甘肅三省受災情況最為嚴重。針對長達數年的地震災后重建歷程,我國政府將工作時序劃分為重建期、恢復期、提高期等幾個階段,分別實施不同的政策與措施。編制災后重建規劃應考慮這一情況,在時序上制定適應不同階段的規劃內容;在空間上,必須注意到農村地區與城市地區在生活、生產方式上的區別,既要協調城鄉統籌,又要正視城鄉差異。鑒于災區災后農村建設規劃的特殊性,根據相關部門的要求,規劃應達到以下工作目標。

(1)從災后重建的需要和可持續發展出發,確定區域近遠期發展目標,合理布局人口、用地、產業、公用設施體系等,為城鎮建設和社會事業發展提供科學依據。

(2)突出災后重建的特點,在編制方法、規劃內容和實施措施等方面,要與城鄉統籌的思路相契合,以利于規劃的可操作性。

(3)注重經濟性分析,包括產業、人口、用地、基礎設施、公共服務設施等方面的容量預測和安排,以及投資的分級分類的匡算和時序安排等。

(4)通過規劃的編制,有效地指導下一步各類專項規劃的設計和實施。

圖1是規劃技術路線框圖。其中災后重建方案指城鎮體系、產業布局、公共服務設施、市政基礎設施、投資估算等具體內容。下文將以崇州市為例,以三年為重建期期限,對災區農村建設進行初步探討。

2 崇州市災后重建農村建設規劃

2.1 現狀及災損情況

崇州市位于成都市西部,地處四川盆地向川西南高原過渡的半山半壩地區,地勢從東南向西北逐漸升高?，F轄 6鄉19鎮,戶籍人口約 66.55萬人。全市 2007年地區生產總值約 79.59億元,一、二、三次產業結構比為 23.0∶41.9∶35.1,尚處于工業化初期階段。

截至 2008年 6月初的統計,全市所有鄉鎮均不同程度受災,造成 21萬間房屋損壞,死亡 74人,失蹤 8人。全市直接經濟損失 104億元。受災總人口達 32.16萬人,其中 5個重災鄉鎮受災人口約9.1萬人。農林作物受損4620hm2,總計損失約 2.4億元;63家規模以上企業出現不同程度受損,影響企業產值 4億元。根據國家相關部門的綜合評估,崇州市為汶川大地震重災區。

2.2 規劃期限

災后重建工作時序劃分為重建期、恢復期、提高期等幾個階段,分別實施不同的政策與措施。編制災后重建規劃需制定適應不同階段的規劃內容。為與恢復重建工作第一階段時序相一致,本次規劃確定的期限為 2008年 ～2010年。旨在與重建政策相協調,突出規劃的可操作性。

2.3 環境承載力影響下的村鎮體系規劃

由于受災嚴重,村鎮體系面臨重大調整,環境承載力評估成為決定村鎮規模與城市發展方向的重要因素。村鎮體系規劃的總體策略必須以人民群眾的生命財產安全為根本目標。因此環境承載力評估結果是本次規劃的重要依據。

2.3.1 災后資源環境承載力分析

根據中國科學院成都分院《汶川地震重災區資源環境承載能力評價》報告,對崇州市環境承載力作出如下分析評價。

(1)要素分類評價。選取了對生態環境承載力影響較大的各類要素進行分析評價,見表 1。

?

(2)環境承載力綜合分析。綜合地震災害、次生山地災害的危險性、生態系統脆弱性、生態系統重要性、環境承載力、可利用土地資源、可利用水資源、經濟發展水平、交通優勢度、人口聚集度等 10大要素指標評價結果,采用權重分析法,對要素圖進行疊加,人居環境適宜性分為 5個等級。即:不適宜區、較不適宜區、中等適宜區、較適宜區,適宜區。崇州市評價結果為:人居較不適宜區達 38.9%,中等適宜區占 6.0%,較適宜區占 9.0%,適宜區占 46.1%。地震共造成全市重災區耕地滅絕 44 hm2,糧食承載人口下降 0.08萬人,暫未出現現狀人口超載。

(3)人居環境適宜性分析。根據《汶川地震重災區人居環境適宜性分區圖》,崇州市西部山區屬于較不適宜分區內,主要涉及文井江鎮、雞冠山鄉和街子鎮,面積占崇州市的 41.4%。其他區域占崇州市面積的 58.6%。其中:中等適宜分區占 6.1%,較適宜分區占 39.0%,適宜分區占 13.5%。

2.3.2 災后村鎮體系規劃

基于以上環境承載力評估結果,本次災后重建工作的重點可以概括為三個“轉化”,即:

(1)人口轉移:崇州市山區存在較大地質災害風險,已被評價為人類居住環境較不適宜區,山區人口應在條件成熟時逐步轉移到平原地區。

(2)山區職能轉變:山區村鎮職能以旅游服務為主,弱化居住、糧食作物生產、工業等職能。

(3)產業轉型:加快崇州市工業化進程,提供穩定快速的經濟增長,優化產業結構,提供大量就業崗位。

震后村鎮體系規劃主要體現兩個重點:一是對原規劃城鎮體系結構的調整,即根據災區受災情況和地質安全等級劃分以及現狀城鎮發展水平,對有條件的鄉鎮實施土地指標與政策傾斜,以促進其快速恢復;二是對災民進行妥善安置,考慮到農村生活與生產的特點,以本鄉鎮內就近安置為一般原則。另外對原規劃的農村新型社區,按照本次永久性安置點的分布以及地質情況作部分調整。在重建工作中應加強抗災建設標準,科學選擇建設用地,在有條件的情況下實施局部移民。同時要以重建家園、恢復生產為先導,盡快消除震后影響,回復正常的生活生產秩序,妥善處理災民安置。

2.3.3 空間管制

根據崇州市地質勘查資料,結合市域內風景區規劃,本次空間管制將崇州市劃分為 4個區域,即禁止建設區域、限制發展區域、積極發展區域、引導發展區域。

(1)禁止建設區域。位于龍門山脈上的九龍溝、雞冠山景區的核心區、四川大熊貓棲息地核心區。該區域內禁止一切開發項目進入,可以適當配套一些景區基礎設施和管理用房。

(2)限制發展區域。位于龍門山脈上的九龍溝、雞冠山景區的保護區和外圍區,以及地質災害高易發區。該區域內限制涉及鄉鎮建設規模和發展大型的開發項目,可以在區內設置與旅游有關的服務點,服務點最大不超過 200戶規模。

(3)積極發展區域。原市域體系規劃中所確定的 2020年城市建設用地界線,且不在禁止發展區和限制發展區域的地區。該區域內是各級鄉鎮重點發展城市建設的地區。

(4)引導發展區域。除以上區域以外的地區,主要是以耕地和生態用地為主。該區域允許設立市政基礎設施和必要的農業生產設施。

2.4 支撐系統規劃

2.4.1 市政基礎設施

農村基礎設施包括通村公路、村莊道路、公交站、通村與村莊電力路及變配電房、通信、垃圾處理設施以及污水處理設施等。由于基礎設施往往投資巨大,且受損情況較為復雜,本次規劃以近期重建修復、遠期規劃引導相結合的方式提出一般性原則,實施中可根據具體情況選擇基礎設施的重建方式。個別因地震導致需要新增的基礎設施予以明確。

(1)重建規劃。對于市域主要市政基礎設施,在災中受損的全部重建。屬于現狀保留,規劃調整的,按照規劃新修;在市域規劃中仍保留的設施,按照恢復修建實施。

(2)遠期規劃。遠期按照市域總體規劃實施。根據交通、給排水、電力等各相關部分提供的震后調整方案,對原規劃中的各項設施進行調整。

2.5 政策建議

本次地震災情特別嚴重,重建工作必須依靠政府的主導。但是由于受災面廣,各地在支撐重建工作硬件環境之外,還需要適當的軟件環境即因地制宜的政策扶持加以補充。針對崇州市實際問題較突出的一些方面,本次規劃提出以下政策建議。

(1)建議山區農業經濟以經濟林業為主,根據不同地質情況引導發展藥材、花果、板材等不同類型經濟作物,配合生態旅游的開發。

(2)根據受災民眾意愿,提供多重途徑的災后房屋重建類型選擇,以適應不同條件災民的需求。政府應予以相應政策補助或實物補貼。

(3)大力推進工業園區建設,提供大量就業崗位,配合山區農業人口移民。

(4)根據空間管制劃分的不同發展區域,建議位于災害高易發區的 14個居民點遠期搬遷。

3 結束語

從一定程度上來看,災后重建規劃實際上是對原有既定規劃的一次目的明確的調整,是為了解決震后城鄉建設出現的諸多問題的近期建設規劃。因此在此類規劃的編制中必須立足現實,強調該類規劃的可操作性。另外在政策方面,建議結合我國國情采納國外成功的經驗,如國土規劃調整、多渠道的重建融資方式、針對不同地區施行相應的重建政策等,完善重建工作手段,增強工作效果。

[1]仇保興.地震后重建家園指導手冊——震后重建案例分析[M].北京:中國城市規劃設計研究院,2008

[2]中國科學院成都分院.汶川地震重災區資源環境承載能力評價[M].成都,2008

[3]中國科學院成都分院.汶川地震重災區人居環境適宜性分區圖[M].成都,2008