大力建設公共租賃住房

黃奇帆

住房是人類生存發展的必備物質條件。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中將“住有所居”與“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養”一起,作為保障和改善民生的重大舉措,向世人展示了和諧社會的新圖景。實現“住有所居”的目標,需要在總結我國住房制度改革實踐的基礎上,廣泛學習借鑒國際經驗和成功做法,推進保障性住房體制機制的不斷創新。 從重慶實踐看,大規模建設公共租賃住房,是完善城市住房保障體系的重要途徑。

一、住房制度由“單軌制”轉變為“雙軌制”的必要性

新中國成立以來,我國城市住房制度經歷了一個由計劃分配到市場供給的過程。計劃經濟時期,實行單位公房和政府公房為主的分配體制,完全排斥市場機制的調節作用,造成住房供應嚴重短缺,城市居民住房普遍困難。改革開放以來,我國住房制度逐步實行了市場化改革,住房實物分配逐漸被貨幣化分配所代替,大量存量住房按房改價出售,同時,商品房的供應占比逐步提高,使老百姓的居住條件得以較大改善。福利房貨幣化分配受益者大多是計劃經濟時代參加工作的老職工,上世紀七八十年代后出生的群體不得不在房地產市場購買商品房。盡管近些年通過廉租房、經濟適用房以及危舊房、棚戶區、城中村改造安置房、農民工公寓等供應形式,使一部分低收入群體有了住房保障,但保障面不到總人口的10%,事實上形成了住房供應主要靠市場來解決的“單軌制”。新生代城市居民、大學畢業生、外來工作人員等“夾心層”則被排斥在現有體制之外,既得不到保障性住房的覆蓋,短期內也買不起商品房,這部分群體約占住房需求總量的20%以上。實踐證明,無論完全由政府保障,還是完全由市場調節,單軌的供房體系都存在制度缺陷,難以滿足絕大多數社會成員的住房需求。

居住權是人的一項基本權利,住房也不同于一般商品,它兼具商品和保障的雙重屬性。即使歐美發達國家也不是單純依賴市場供應住房,仍有相當一部分人居住在政府提供的公共住房。實現“住有所居”目標,應該跳出單純的市場思維,既要借助市場這只“看不見的手”推動中高端商品住房的合理配置,又要用政府“看得見的手”建保障性住房托底,實行城市住房供應的“雙軌制”。幾年前,溫家寶總理就曾提出解決房地產問題的“雙軌”思路:對廉租房和經濟適用房,政府應提供和保障土地的需要;對于高檔住房,主要靠市場調節。經過深入調查研究,我們認為30%-40%的城市居民由政府保障房供應,60%-70%的居民由商品房供應,這是比較合理的“雙軌制”體系。其中,政府保障房保障30%-40%的城市居民,主要基于兩點考慮:一是與收入結構吻合。一般而言,城市居民收入結構中,總有30%-40%處于中等偏下水平,除去日常生活支出外,他們難以承受市面上普通商品房房價,必須由政府施以援手。二是形成足夠的覆蓋面。30%-40%的城市居民,既包括了原有保障性住房的覆蓋人群,又新增了“夾心層”的保障供給范圍,能夠真正滿足中等偏下收入群體的住房需求,逐步實現保障性住房的全覆蓋。

二、政府保障性住房包含兩個層面

在我國以往的實踐中,政府保障性住房有兩個層面:一類是安置房,享受政府土地出讓金、相關稅費等減免,主要用于對危舊房拆遷、城中村改造的城市原住民安置,持有者有產權,和普通商品房一樣可以上市交易。另一類主要是廉租房、經濟適用房,占比5%左右,沒有產權或產權不完全。 其中,經濟適用房由于以極低的價格購買,經過一般5年左右的鎖定期后可以上市交易,并獲得成倍的增值,因而存在較大的尋租空間,需要在實踐中不斷完善。我們認為,我國人多地少,土地資源相對稀缺,完全可以借鑒公共租賃住房這種國際上比較成熟的住房保障體系,積極擴大保障覆蓋面,并涵蓋過去的廉租房和經濟適用房,實現公共租賃住房與廉租房、經濟適用房的一體化。

重慶結合實際,把公共租賃房界定為:在住房市場化大背景下,由政府提供政策支持,限定套型面積和提供優惠租賃價格,由政府或政府委托的機構持有產權,面向在本市就業的無住房人員或住房困難家庭租賃的房屋。在這種制度安排下,保障性住房分為安置房和公共租賃住房兩大類別,其中10%-15%是安置房群體,20%-25%由公共租賃住房保障,政府重點發展公共租賃住房,并通過公租房建設實現對廉租房、經濟適用房的整合。一方面,不再單獨新建廉租房,而是包含在公共租賃住房體系中。廉租房居民與公共租賃住房居民同住同一小區、同一品質的房屋,只是租金有所區別。根據中央和地方政府有關補貼政策,廉租房租金控制在公租房租金的10%左右。另一方面,公共租賃住房可有條件地轉化為經濟適用房。公共租賃住房承租者可通過成本價購買,轉換成有限產權的經濟適用房,不再繳納租金。購買者如果需要轉讓,只能以購房價加利息由政府公租房管理機構回購,再作為公共租賃住房流轉使用。通過這種租金不高、又可以長期穩定租住的公共租賃住房,可以推遲“夾心層”進入房地產市場的購房時間,對避免產生灰色交易、緩解城市化帶來的住房供需矛盾、有效穩定房價和創造持續需求等都有重要意義。

三、大體量推進公共租賃住房建設

公共租賃住房必須形成一定的體量,才能體現其保障屬性,使絕大多數中低收入群體得到保障,真正惠及民生。我們的制度設計中,由于公租房是“一蓋三”,更需要形成較大的體量,才能保證有效的覆蓋面。僅在商業樓盤中劃出一定比例作為公租房或者政府自建、由開發商代建少量公租房,都難以滿足人民群眾的住房保障需求。以重慶為例,從今年起每年開建1000萬平方米公共租賃住房,未來三至五年內全市建設總量將達4000萬平方米,主要分布在主城區和6個區域性中心城市、2個衛星城等人口聚集度高、住房供需矛盾突出的區域。按人均20平方米計算,4000萬平方米可以解決200萬人的住房問題,這就打破了過去保障性住房建設“零敲碎打”、不能從根本上“解渴”的困局。

在公共租賃住房建設上,政府始終應該扮演主角,科學、有效地推進,形成批量優勢。在重慶,由政府的公租房管理局投資建設或收購房源,是最主要的投建模式。主城區,大規模新建。一方面,作為全市經濟社會發展水平最高的區域,主城是吸納農民工、剛畢業大學生的主要區域,也是城市低收入群體規模較大的區域,對公共租賃住房的需求很大。另一方面,主城閑置商品房有限,需要大規模新建。據測算,重慶主城670萬常住人口,扣減歷年提供的廉租房、經濟適用房以及其他保障性安置房,加上城市擴容新增的住房保障需求,至少有150萬人需要公共租賃住房,約3000萬平方米的建設體量。我們據此考慮逐年的建設進度。郊區,以收購和改建為主。未來十年,重慶將步入城鎮化加速發展期,中小城市將成為承接農村人口轉移的重要載體。重慶在8個重點郊區區縣開展公共租賃住房建設,通過住房保障政策合理引導農民工定向定居,既符合農民工的愿望和實際能力,還可以最大限度地減少農民工的盲目流動。同時,建設的形式不再拘泥于新建,而是針對郊區區縣空置房較多的實際,通過大規模收購空置房源,實現閑置資源的優化配置,也可減輕區縣財力的負擔。

四、科學安排準入機制 和規劃布局

從國外的經驗看,政府制定縝密而嚴格的法律法規,對購買人的條件作出合理界定,并精心制定科學合理的住宅建設發展規劃,是保障性住房建設的兩大“利器”。反思我國的住房保障體系,一方面,準入條件和戶籍捆綁在一起,如剛畢業的大學生、外來農民工受限于帶有地方福利因素的戶籍制度,被擋在住房保障體系之外,無法在城市“安身立命”。另一方面,不合理的規劃和布局人為割裂了保障性住房與城市的聯系,形成城市“貧民窟”。為此,地方政府應該堅持以科學發展觀為指導,以公共租賃住房建設作為切入點,“以人為本”地實現“夾心層”等中低收入群體與城市的完全融合。

準入機制完善合理,才能真正實現保障性住房的全覆蓋。一則需要打破戶籍“藩籬”。比如,《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》規定:凡年滿18周歲,在重慶有穩定工作和收入來源,具有租金支付能力的本市無住房或家庭人均住房建筑面積低于13平方米的本市住房困難家庭,大中專院校及職校畢業后就業的無住房人員,進城務工及外地來渝工作的無住房人員,均可申請我市的公共租賃住房。這打破了保障性住房與戶籍捆綁的“傳統”,有利于推進城鎮化進程,解決大中專畢業生、進城務工人員落戶的后顧之憂。二則合理把握收入標準。目前我們確定申請公租房的收入標準是:單身人士月收入2000元以下、家庭月收入3000元以下。上述標準是根據重慶的經濟發展水平、人均可支配收入和消費水平來確定的。由于公共租賃住房每平方米月租金10元左右,只相當于同類商品房市場租金的60%,意味著符合條件的個人或家庭住房成本將大幅度減少,大體控制在月收入的15%左右,這有利于增加其教育、醫療等消費支出,提高生活質量。同時,為了促進人才有序流動,市、區引進的特殊專業人才和在重慶工作的省部級以上勞模、二等功以上復轉軍人等住房困難家庭,按屬地原則申請,可不受收入標準限制。

公共租賃住房必須高標準、高品質規劃建設,實行無差別的“混建”模式。一是公共租賃住房應布局在城市地鐵、輕軌沿線等交通條件較好的地區,參照商業樓盤的標準,配套學校、醫院、商店、健身、圖書館等設施,由專業的物業公司管理服務,建成標準化的現代居住小區。重慶公共租賃住房樓盤容積率約3.8,大體與周圍商品房樓盤相當。二是公共租賃住房如果集中在特定區域,很容易形成城市“貧民窟”。在許多國家的城市化過程中,不少城市因種族歧視形成貧民聚居區,至今仍飽受困擾。比如法國由于“富人區”與“廉租區”涇渭分明,最終導致嚴重的社會沖突。因此,公租房應該與商業樓盤布局在一起,互通互融,共享配套和服務,彌合社會分層而形成的裂痕,避免形成新的城市邊緣區域。重慶的公共租賃住房項目布局在內外環線之間的21個大型聚居區中,公共租賃住房樓盤與商品房樓盤按照1∶3配置,共同形成20萬人口左右的城市生活大社區。三是公共租賃住房的人均建設面積設定在20-30平方米之間,也就是略高于我國城市居民人均住房保障標準、低于小康標準,這樣可以為公共租賃住房適應新的住房保障需求預留空間。重慶公共租賃住房戶型面積35-80平方米,按建筑面積的10%進行公建配置,并含有400元/平方米的簡約裝修,就是出于這種系統化的考慮。

五、確保公共租賃住房的保障屬性

對于住房,需要明確公共產品和私人產品的邊界。作為公共產品的公共租賃住房,惠及對象是無法通過市場機制解決居住問題的困難群體,其重要特征之一是不能轉化為私權,而只能作為公有或集體所有物品,動態地讓居住困難群體享用。即使在資本主義國家,保障性住房也是由政府主導建設,不由私營企業承建和持有產權。

作為社會主義的中國,更應堅持政府主導、產權公有的方向,由政府或政府委托的國有機構持有產權,確保公共租賃住房的公共保障屬性。

現在,社會上有一種觀點:在政府資金緊張的情況下,可以由房地產開發商來參與建設公共租賃住房。其實不然,這樣很容易出現政策不清、分配不公和利益輸送等問題。比如,開發商建設的房屋產權歸誰?政府是否給予政策優惠?開發商追逐利益與政府保障取向的價值如何平衡?怎樣保證配租、運行、管理等環節的公正合理?如何堵塞建設過程中可能出現的尋租漏洞?諸如此類,留下很多含混不清的“灰色地帶”。再則,政府造房在體制和政策上都有優勢,當前資金和遠期利益也能平衡,沒有理由拿不出錢來造公共租賃住房。

為此,我們認為,公共租賃住房建設必須堅持政府主導、產權公有的方向,這也是負責任政府履行社會管理和公共服務職責的重要體現。當中,地方政府尤其要注意三點:一是建設主體和產權歸政府。公租房應由政府投資,否則,就會扭曲公共租賃住房的公共保障屬性。二是實行“封閉運轉”。反思經濟適用房一定期限后可以上市轉讓所帶來的一系列問題,公共租賃住房必須突出公共產品的屬性,承租人所購買的公共租賃住房在進行轉讓或抵押處置時,其回購的主體只能是地方政府的公租房管理局,用以再轉讓給新的低收入群體,從而避免因利益輸送帶來的灰色交易問題。三是最大限度降低造價和租金。建設用地以劃撥方式提供,享有免征行政事業性收費和政府性基金、土地使用稅、土地增值稅、營業稅、房產稅等優惠政策。房屋租金主要考慮貸款利息、房屋維修管理費用、空置損耗三部分因素,原則上不超過同等品質商品房市場租金的60%,這樣才能體現公租房的保障屬性。

六、公共租賃住房完全可以 成為政府的“優良資產”

從國內外的實踐經驗看,由于公共租賃房的供應對象廣泛,建設任務大,資金保障成為普遍難題。短期看,財政需要提供啟動與建設資金,但受到資金短缺、籌措渠道不明確等問題制約,保障計劃難以落實。長期看,由于政府持有房源,后續的維護、更新改造以及管理、服務等都需要投入大量的人力、物力和財力。以重慶為例,未來3年建成3000萬平方米公共租賃住房,投資規模約為750億元,再加上后續的維護和管理,資金保障問題確實需要平衡。從重慶實踐看,只要運作得當,政府建設公共租賃住房不會成為一種經濟負擔,反而會成為一筆優質資產。

以政府投入為先導。一是用好中央安排的專項資金和財政年度預算安排資金。二是依托土地儲備機構先期儲備土地的優勢,全部采用劃撥方式供應,土地成本不計價,作為政府注入公共租賃住房系統的國有資產。其中主城的儲備地拿出3萬畝作為劃撥地投入,至少相當于投入150億元。三是每年商品房土地出讓收益的5%用于支持公共租賃住房建設,3年共計約30-40億元。四是減免建設環節相關稅費。通過上述渠道,重慶公租房建設可以保證200億元的先期投入。

積極拓展融資渠道。在新加坡和香港,金融、保險資金進入公共租賃住房建設領域并得到可靠收益,已有先例。這方面,地方政府可以有所作為。以國內保險資金為例,如果存入銀行,每年只有3%左右的利息,而投入公共租賃住房后,可實現4%以上的收益,因此保險資金很有積極性。從全部750億元投資看,其中500億元通過社會融資方式解決,如果支付4%-5%的年利息,每年大約需要20多億元。按照重慶公共租賃住房每年每平方米120元左右的租金標準計算,3000萬平方米每年可收租金36億元,除了用于還款付息外,近一半的資金還能用于房屋的維護和管理,完全可以實現當期資金的平衡。

保持收益遠期平衡。作為一項民生投入,在算好當前賬的同時,也要算好長遠賬。表面上,政府大規模推出不收土地出讓金的公共租賃住房“賬算不過來”,實際上并非如此。大量的公共租賃住房建設,不僅解決了就業者的居住問題,還能進一步改善投資環境,吸引更多企業投資。同時,隨著時間的推移,當“夾心層”群體因收入提高不再需要公共租賃住房時,公共租賃住房作為優質房產,有套期保值的功效,可以回籠資金“反哺”建設和管理成本。我們還準備把對高端商品房征收的房產稅作為運營資金的重要渠道,實現社會財富的再分配。這不是“仇富”,而是鼓勵和引導先富起來的群體更多地關注民生,深刻理解“茅屋不舒服時,宮殿就不安全”的道理。總體上,政府投入公租房為民生服務,社會融資資本實現保值和周轉,可以實現政府、企業、老百姓“三贏”。

今年6月,李克強副總理主持召開了全國公共租賃住房工作會議,住房和城鄉建設部等部門下發了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》,這是深化我國住房制度改革的一件大事。我們相信,按照黨中央、國務院的決策部署,上下一心,扎實推進,創新而為,中低收入群體的住房難題一定能得到有效解決,“住有所居”的目標也一定能早日實現。(摘自2010年9月21日《人民日報》)