節能減排大考:交一份怎樣的答卷?

距離“十一五”規劃收官之日已不足兩月，嚴格的問責制讓“節能減排”尚未達標的地方政府如同火燒眉毛般焦灼。

時間緊迫，浙江、河北、山西等省份先后開始對一些高耗能企業實施強制性拉閘限電，而在一些地區，拉閘限電甚至超出工業用電，連居民、醫院甚至紅綠燈都開始被停電。

地方政府試圖通過企業限產的方式應急“達標”，“限產令”的無奈執行以及向更廣泛地區的蔓延似乎不可避免。

“十一五”規劃制定的節能減排任務，為什么會壓到最后幾個月來完成？“十二五”如何從制度層面為節能減排設計更有成效和更為堅實的路線圖？就此《決策》雜志專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍。

前松后緊的原因何在？

《決策》：2010年中國單位GDP能耗面臨著下降5.62%的任務，這在下降最快的2008年也沒有達到。今年上半年單位GDP能耗上升了0.09%，剩下的時間不足2個月。您認為能否如期完成“十一五”規劃中節能20%的目標？

李佐軍：分兩種情況，首先如果我們的政府不惜一切代價采取強烈的手段，實行嚴格的問責制度，允許地方政府采取“拉閘限電”等各種手段，是可以完成的。

但是如果我們在正常行政手段范圍之內，不允許采取一些極端的、特殊的手段，想要達到20%的目標，3個月之內則很難實現。

這里面還涉及到一個統計問題，如果統計數字是客觀的、真實的，完成這個目標有相當難度；如果統計數據有水分，有一定的彈性空間，要完成這個指標或是接近完成，也不是太難。

《決策》：今年一季度，由于高耗能行業快速增長，一些落后產能死灰復燃，6大高耗能行業增長19.6%，同比加快17.3個百分點，全國單位GDP能耗不但沒有下降，反而上升3.2%。今年是“十一五”規劃的最后一年，也是沖刺年，出現這種反彈現象是什么原因？

李佐軍：嚴格的問責制使地方政府知道了節能減排的重要性，但是一場突然爆發的國際金融危機打亂了“十一五”節能減排的正常步驟，大大增加了節能減排推進的難度。

在危機爆發前我國在有些方面做得很好，措施比較到位。但為了應對這場大的金融危機，國家采取了一系列的經濟刺激政策，其中包括產業振興計劃，十一大振興產業中的有一些行業就是屬于資源或能源消耗比較多、排放也比較多的行業。當時為了保增長，要促進這些行業的發展，但是帶來的一個結果就是有關排放指標不降反升的情況。

從危機爆發到2010年年初的這段時間，中央的政策指向是“保增長”，地方政府首先要完成這個任務，節能減排變成了次要任務。年初以來，經濟復蘇很快，在這種情況下，調結構和節能減排的緊迫性就日益凸顯出來。

可以肯定地說，金融危機對我們“十一五”節能減排工作造成了很大沖擊，也使得今年下半年節能減排任務集中、形勢嚴峻。

地方政府為何忍痛“割肉”？

《決策》：當下，地方政府為了“考試及格”紛紛拉閘限電。很明顯的是，中央節能目標分解之后，很少有地方政府主動設定一個長期的全局性的節能規劃，而是陷入拉動經濟增長與節能減排的拉鋸戰中。您認為造成這種拉鋸戰的關鍵因素是什么？

李佐軍：這個拉鋸戰的背后是社會總體利益和地方經濟利益之間的矛盾。節能減排更多地體現了社會的總體利益與長遠利益，而地方政府的經濟增長代表了地方的經濟利益。

地方政府會將主要精力放在拉動地方經濟增長，這與節能減排的社會目標存在矛盾。節能減排是一個外部性很強的公共產品，這類產品針對每一個企業和地方政府來說，投入較多收入較少，但社會獲得了更多的好處，所以企業和地方政府積極性較低。

地方政府經濟利益和全社會總體利益的矛盾是癥結所在，解決癥結則需要好的制度安排。如果市場交易機制得到建立，即使地方政府從經濟利益的角度考慮，也會得大于失，那時就不需要外界的強力推動，政府和企業都會自覺地去做好節能減排的工作。

《決策》：國家發改委已發兩道禁止拉閘限電的命令，為什么效果不理想？

李佐軍：毋庸置疑，地方政府最擔心的莫過于被問責。于是，各地政府紛紛采取拉閘限電這種強制性行政手段，因為這種方式能最直接、最立竿見影地達到節能減排的效果。

對于地方政府而言，完成節能減排任務必須要做出權衡：要么放棄節能減排的數字政績，要么拉閘限電停頓經濟。兩害相權取其輕，于是他們選擇了拉閘限電。

只要“問責制”這把利劍在頭上懸著，地方政府從保護自身的角度出發，節能減排手段的采取也就無法顧及太多。

“拉閘”式節能減排的做法從短期來看屬于忍痛“割肉”，是非常時期的非常手段，屬于不得已而為之。它違反了最基本的經濟規律，也損害了企業和民眾利益，地方政府為了達到節能減排的目標，付出的代價較大。

市場機制，

節能減排的根本之道？

《決策》：“十一五”以來，我國在節能減排上取得的成績，更多的是依靠簽責任狀、大檢查等行政手段，您認為嚴厲的行政手段是否會沿用至“十二五”時期？

李佐軍：行政手段肯定會沿用到“十二五”時期，但是行政手段的力度，所采取的方式會有所改變，一部分過于嚴厲的行政手段在未來的5年也許不會采取。其他的手段比如市場手段、法制手段會在今后逐步提升，但行政手段毫無疑問還要發揮較大作用。

在我國經濟社會發展中，行政手段具有很大的優勢，很多任務只要納入到政府的考核目標體系，這項工作推動起來就會有力度。

在繼續沿用的過程中，如何合理運用是一個需要思考的問題。行政手段如何控制在一定的范圍之內、控制在合理的程度之內？如何做好與其他手段的合理搭配？這些都是急需解決的問題。

《決策》：嚴格的問責制也會繼續使用嗎？

李佐軍：應在適當的范圍內合理采用，問責制這種嚴厲的行政手段副作用較多，節能減排只是社會發展的若干目標之一，過于強硬的問責制會造成一些其他的問題。

我們需要盡力兌現對國際社會的承諾，但是不能為了完成這一指標而忽視政府的形象，比如目前正在出現的“拉閘限電”。這種行為影響了企業正常的生產運行和居民的基本生活。我認為在行政手段的使用上還是要采取謹慎的態度，最好控制在一個合理的范圍之內。

“十一五”是我國第一次明確界定節能減排的目標，具有探索性質。進入“十二五”，節能減排的難度將越來越大，一味地拉閘限電顯然不可取，要達到可持續的節能減排，更好的選擇是市場化調節。

《決策》：節能減排要從依靠行政手段，轉變為依靠市場調節，這是否代表著一種趨勢和方向？

李佐軍：無論是節能減排還是發展低碳經濟，今后解決這些問題的根本方向是要建立起市場機制，這是一個正確的方向。低碳經濟的實現，離不開碳交易規則體系的建立。

市場化的核心是價格和規則，目前我國并沒有明確針對節能減排的價格機制和交易規則，這是“十二五”期間亟待解決的問題。

市場化交易需要具備如下條件：一是要有相應的法律法規、標準和政策，二是要有交易的平臺和場所，三是要有好的交易監管機制。具備上述條件，可能比行政手段強化減排的效果更好。

唯有這樣，才能改變節能減排“只有投入，沒有收入”的外部性難題，才能從長遠從根本解決矛盾。市場機制的確定能讓地方政府從節能減排中得到好處，地方政府就會從自己的利益出發進行選擇，同時也能滿足社會的需要。

為什么要強調市場的作用？因為只有建立起市場交易機制，才能使得每一個主體在追求自己利益的同時，實現與社會利益的協調，這也是我們未來努力的方向。

《決策》：利用市場交易機制節能減排要注意哪些問題，難點在哪里？

李佐軍：建立節能減排市場機制比建立一般性產品的市場交易機制更難。建立機制需要較好地發揮政府的作用，但這會導致政府與市場的矛盾，因為建立市場機制的目的就是要減少政府的干預作用。

一般產品的市場可以自發地形成市場交易機制，但是節能減排屬于外部性公共產品，需要依靠政府主導其市場體系的建立。政府在主導的過程中，有可能更多地考慮自身的利益，建立不了真正的市場體制，難就難在這里。

正是因為困難所在，所以要加大力度，加快進度來做這件事情，政府也要從全社會整體利益角度來推動它，而不是更多地從自身利益角度去考慮。

達標困難，數字“注水”？

《決策》：在肯定這5年來節能減排成績的同時，節能減排數字的真實性仍然值得追問。何祚庥院士曾對媒體表示，地方發改委的人告訴過他，肯定做不到，但是報上去的數字一定是完成的。您如何看待這份成績單？

李佐軍：這是一個大問題。從研究角度考慮，如果基礎來源是錯的，推斷出來的問題也就是錯的。

不真實的數字。與真實的數字是兩張皮，會造成我們對社會真實情況的判斷產生偏離。依此做決策會產生失誤，重大決策的失誤會對社會經濟發展產生不利影響。

數字是非常重要的，因為它是決策的依據，我們不愿看到出現經過“注水”的數字。但是在目前這種情況下，這個問題短期內又難以解決。

“十一五”定的節能減排目標，現在看來確實偏高。在這個偏高的目標下，一方面是嚴格的約束性指標，另一方面是金融危機的外部沖擊，且各地又處于工業化、城鎮化的大發展時期，因此節能減排的任務顯得尤其艱巨。

當這一系列矛盾匯集在一起，在難以達到目標要求的情況下，就出現了在數字上做“文章”的情況。

《決策》：那么，“十二五”時期，一個怎樣的節能減排目標才是科學的、合理的？

李佐軍：目標的設定有兩個基本點需要考慮。去年年底哥本哈根會議中國承諾到2020年實現減碳40%-50%的目標，這需要我們落實到“十二五”、“十三五”這兩個五年計劃中，這是我們制定“十二五”目標的一個基本依據。

節能減排的任務是越往后越難，“十一五”期間已將減排任務中較容易的事情先做了，“十二五”要完成同樣的目標，難度更大，因此“十二五”應比“十一五”的目標定得偏低一點。在設定“十二五”目標時，一定要給“十三五”留有余地，即要把任務分在“十二五”期間多一點，“十三五”少一點。

不僅如此，還要完善評價指標體系，目前我們僅擁有二氧化硫和化學需氧量這兩個減排指標，今后還需要有更多的反映環境質量狀況的指標。

我們現在所用的指標主要是反映大氣環境的指標。水環境，土壤環境，以及廢水、廢氣、廢渣三廢的排放，這些都是影響環境的重要因素。想要全面反映資源環境的狀況，每一個方面的影響都應該予以考慮，因此，應該制定更多的指標，以全面客觀地反映環境的狀況。