縣委書記“低職高配”能走多遠

隨著“高配”縣委書記現象愈演愈烈，人們開始產生了疑惑，“強官”真的就能“強縣”？縣委書記“高配”是否合適呢？

自2005年，廣東省首開先河，低調提拔了一批縣委書記為副廳級干部，在當時并未引起多少爭議，“高配”開始被更多的地方模仿。特別是今年以來，全國目前已有海南、江蘇、湖南、四川等8省份配備副廳級縣委書記，并且還有大面積擴展趨勢。

縣官“高配”備受質疑

領導干部的職位與級別按照法律法規有相互對應的關系，處在某一職位的領導者，其個人的級別與職位的級別應當對應。現在的“低職高配”實際上是打破制度上對應關系，在一個低級別領導職位上配一個高級別的人。縣委書記“高配”是這一現象的突出表現，把縣委書記的級別提升半級，利用級別之便推進工作開展。

《公務員法》明確規定了干部職務和層級序列，公務員級別共分為12級。而在現實中，無論是中央還是地方，都存在著提高特定職務上人員的職級，突破《公務員法》對職位規格限制的現象。官方解釋這種現象的主要理由是該職位的重要性和特殊性，有必要通過提高其人員級別以有利于崗位的職能實現。

縣域對于我國地方的經濟建設和社會穩定具有舉足輕重的作用。隨著“省直管縣”對“市轄縣”行政建制的突破，以及縣域在全國發展布局中作用逐步提升，特別是諸多政策主要在基層落實，縣域權力必然要求不斷擴張。

在“省直管縣”改革的驅動下，縣委書記“高配”的勢頭來勢洶洶。如何在推動“省直管縣”的同時，避免演變成變相晉升領導級別值得思考。

目前，行政體制改革已經觸及縣級黨政機關的脈搏，出現了一批強勢縣委書記，帶領本縣的各方面建設取得了突飛猛進的發展。高配縣委書記的呼聲日益高漲，這并不出人意料。

在不觸動現有的行政體制和社會管理體制下，從大局出發，把縣級的黨委書記“高配”半級，是彌補中央及省“鞭長莫及”的缺憾、推動地方經濟試點改革、促進社會穩定發展的戰略舉措。但是，隨著“高配”縣委書記現象的愈演愈烈，人們開始產生了疑惑，“強官”真的就能“強縣”？縣委書記“高配”是否合適呢？

《公務員法》第十九條規定，公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別。這實際上使我國的職位分類變成了以職位分類為主，職位分類和品位分類相結合的分類制度。由于這一條款存在較大的模糊性，目前還沒有清晰的操作指南。

從個體上看，也許“高配”在特殊狀態下看起來有道理，但總體上看，突破對職位規格限制，對職位分類是一種損害。隨著縣政改革的大范圍推廣，縣級領導干部“低職高配”越來越受到質疑。

“高配”的利與弊

在中央級集權的體制架構下，我國的權力與資源配置自上而下逐級遞減，承載責任卻逐級遞增，基層政府的權責困境尤其突出。

近年來，政府加大了對基層的支持和關懷力度，多項政策的落實和民眾要求的滿足都要通過基層政府來實現。基層一把手的職責增大、任務如山，承擔的風險更大，權力卻沒有相應的提高，工作的積極性受到打擊。此時，基層領導干部“低職高配”應景而出，充分發揮了晉升的激勵功能。

作為正向激勵，級別、待遇提高一個級別，高配縣委書記顯示出上層政府對基層的重視，實現基層政府用人、留人“天花板”問題的緩解，并使各項政策得以延續，地方在穩健中尋求發展。而且，得到“高配”的黨委書記在同僚中，更有機會從上級政府為地方發展謀取資源。

“高配”似乎對誰都有利，但它只是一種短期效用。從長期看，這個半級的“高配”并不能從根本上解決干部晉升的空間問題。隨著“高配”普及，激勵功能會快速衰減，難以解決基層“空降”干部增多，扎根的卻屈指可數的怪圈。

同時，普及后的“高配”干部獲取資源的能力將再次下降，剩下的只有更高的待遇，會變相激勵官場上級別待遇的攀比之風，尤其是基層官員的跑官要官風氣會進一步惡化。

當前，縣政改革勢在必行，但僅依靠縣委書記“高配”，就企圖掃清縣政改革的障礙，提高政府效率和自治能力，而不扎扎實實提升政府管理水平，實現質的發展是不切實際的。

對于公務員系統內部來說，領導干部“低職高配”也會為下級提供一定的晉升空間，會受到公務員的歡迎。但從整體上、長遠上看，可能會打破縣級政府的內部權力結構。

基層是近年來國家懲治貪污、加強廉政建設的重點區域。目前財政收入的75%都集中在上級，基層財政捉襟見肘，自身利益長期無法滿足時，部分地方領導體制外尋求收入，成為貪污腐化的重災區。地方黨委書記“高配”，無疑使屢禁不止的基層腐敗問題愈加讓人擔心。

原本與政府“一把手”和人大常委會主任處于同一級別的黨委書記，提高了半級，成為他們的上級和實際的地方“掌門人”，在自己的轄區內容易一手遮天，形成“一把手”壟斷權力?！包h政不分”、“以黨代政”的可能性增加，在實際的工作過程中干涉政府的行政事務，政府部門的行政權力相對弱化。

黨委書記“高配”容易使“委員無大小，書記一張票”的集體決策機制失靈。級別提升后的黨委書記在集體領導的過程中，權力會進一步強化，與其他班子成員的地位更加不平等。同時，也會使各級紀委的監督更困難。

基層人事改革何去何從？

從政策取向上看，早在1997年中組部就下發通知，開始糾正用職務職級獎勵干部的不當做法，但依然沒有扭轉基層“低職高配”的勢頭。領導干部“低職高配”作為權宜之策，在某種意義上，反映了我國現行人事管理體制存在的無奈。

首先，任職期和出路的缺乏是個典型矛盾。基層黨政領導受任期的制約，工作兩屆之后面臨出路問題，不晉升該如何辦？尚沒有很好的解決模式。地方黨委書記在地方上已經晉升到頂，在整個公務員系統“能上不能下、能進不能出”的情況下，如何走下一步，確實是個難題。

其次，領導干部的編制數量受到限制，相應的配套措施卻沒有出臺，上級職位稀缺，公務員內部的晉升空間狹小。在各種福利待遇與級別掛鉤的公務員系統中，“官本位”思想依然盛行，職級晉升對公務員來講不僅僅是一點級別的事情，等級已經成為衡量自身價值的首要標準。如何面對這種狀況，相信任何一個領導都會三思而后行。

第三，領導干部“低職高配”是委任制實際代替選任制的特有產物，這種狀況短期以內還難以消除。按照《黨章》，地方黨委書記是選任的，但現實中，更多的情況是選任實際上被委任代替了。在選任中，一個地方黨委書記沒有選上，可能沒有大的問題，也不會有太多的意見；若是委任，一個地方黨委書記未被任用和提拔往往意味著有某種問題，至少是不被信任。

從長遠看，賞官之舉絕不可取，尤其是縣級及以下的領導干部“低職高配”不宜持續。對于已經存在的，應按照《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》，來強化“高配”官員的監督機制，并盡可能的增加負向激勵機制。在具體的人選屆滿時，高配體系不宜在下一任持續。

當前，積極探索領導干部選拔任命的創新機制勢在必行，應采取一些措施，逐步實現領導干部能上能下。如：上級政府放權的同時，財權也應相應下放，基層才有財力和資源吸引人才；未來的領導干部選拔和提升將基層工作經驗作為必要條件，并加入期限要求；在領導干部任用上，推廣競爭上崗，強化選任弱化委任，并放寬對年齡的限制，讓個體選擇自己的職務和職級，人盡其才，形成“能上能下”的良性狀態。

（作者單位：中國政法大學政治與公共管理學院）