關于農村“兩委”關系的分析與思考

[摘 要] 村黨支部和村民委員會之間的關系問題是影響黨在農村戰斗力的有力發揮和基層民主政治建設正常開展的重要因素，也是困擾并制約當前和今后農村發展的一個重大問題。本文主要探討農村“兩委”關系問題的產生及其不協調的表現形式和原因分析，提出促進農村“兩委”關系協調發展的途徑。

[關鍵詞] 農村 “兩委”關系 分析 思考

村黨支部和村民委員會之間的關系問題，即“兩委”關系問題，是我國社會基層民主發展的產物，也是在農村建立黨政分離體制的必然結果。在實行村民自治的農村地區，同時存在著性質和功能都不相同的兩個政治組織——村民自治組織和村黨組織。農村工作實踐表明，正確處理好“兩委”的關系問題是影響黨在農村戰斗力的有力發揮和基層民主政治建設正常開展的重要因素，也是困擾并制約當前和今后農村發展的一個重大問題。

一、農村“兩委”關系問題的產生及其不協調的表現形式

農村“兩委”的性質和功能不盡相同:村委會是村民的群眾性自治組織，其功能是實現村民的自我管理、自我教育、自我服務和自我發展;村黨支部委員會由村民中的黨員組成，是黨在農村的基層組織，是黨在農村整個工作的戰斗堡壘，承擔著對農村的政治領導責任。隨著1998年新的《村委會組織法》的正式頒布實施，在農村基層的民主自治建設逐步走上法制化軌道的過程中，“兩委”關系的緊張和不協調問題逐步暴露出來，許多地方村委會和黨支部成了“兩張皮”，在村級工作中相互不配合。

1.各管各的事。一些村委會和村黨支部比大小，論高低，爭權力。有的村委會主任甚至一些群眾都認為，村委會主任是全體村民選的，黨支部書記僅是少數黨員選的，因此，村委主任是“民選總統”“小國之君”，主張“書記管黨務，主任管村務”，把村“兩委”變成兩駕馬車;有的村黨支部也因此放松或放棄了在村級組織中的領導責任，只去負責黨務，疏于、怯于過問村務，導致黨支部和村委會“兩張皮”現象嚴重，形成農村基層組織工作中“各拿各的號，各吹各的調”的不良局面。

2.各唱各的戲。村支書過分攬權，唱“獨臺戲”。一些村支書認為農村黨支部是農村一切組織和工作的領導核心，支部書記理所當然是村里的“一把手”，工作方式還停留在“支部一言堂”階段，管理方法仍沿用“里外一把手”的傳統套路，黨支部包辦或代替村委會的工作，忽視發揮村委會的職能作用。村主任則片面強調自治，服從意識不強，“唱對臺戲”。一些村主任認為自己是群眾選舉上來的，只有義務對村民負責，可以不對鄉鎮黨委、政府和村支部負責，把村民自治與黨的領導對立起來，淡化黨支部核心地位，拒絕組織監督，甚至與村黨支部唱反調。

3.各拉各的人。有的村委會主任或村委會成員的選舉，摻雜著家族、幫派、姓氏、自然村落等不正常因素，甚至受到不良勢力或外來勢力干擾，選出的村“兩委”干部往往成為某一方利益的代表，造成了拉一幫人，造單方福的局面;還有的村委主任競選時迎合一些群眾的不正確心態，許諾當選后少征或不征部分稅款、多發放救濟款物等，當選后為兌現承諾，不顧鎮、村工作大局，不惜損害與村黨支部之間的關系，產生了詆毀、拆臺、辦事不公、拉幫結伙、明爭暗斗等現象。還有的村支書為了保住或鞏固自己的地位，在選人上專權。如在“直選”中不尊重民意，強行讓村民選自己圈定的人選。在黨員納新時，搞“近親繁殖”，出現了黨員發展以家族或親戚關系劃線、任人唯親、排斥異己的畸形現象。

二、農村“兩委”關系不協調的原因分析

1.“兩委”關系的法律、政策規定相沖突，權力邊界模糊。

從理論上講，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協調的。但是有些政策和法律規定還互有矛盾和重疊。如我國《村委會組織法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事業和公益事業，調節糾紛，協助維護治安，向人民政府反映村民的意見要求和提出建議。”而《中國共產黨農村基層組織工作條例》第九條第二款規定:“村黨支部討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定。”兩個規定分別屬于法律規定和政策規定，在條文上明顯存在矛盾，尤其是對二者之間的權限缺乏明確而具體的劃分，導致在許多重大問題上兩者都有決定權。在這種情況下，“兩委”矛盾的產生及至關系的不協調是不可避免的。

黨政權力的劃分與合作是我國各級組織在實踐中長期難以處理好的問題，在村級組織中這個難題也明顯地表現出來。農村黨支部與村委會的關系，雖然類似于國家政治系統中的黨政關系，但畢竟不是國家政治系統中各級黨組織和政府的關系。因為村委會不是一級行政組織，而是基層群眾性自治組織，不能簡單地套用國家政治系統中的黨政關系，這就需要我們用法律條文明確加以規定，便于在實踐中操作。否則，當村民行使自治權的意志與黨組織發揮領導作用的意志不相一致，甚至發生矛盾和沖突，在沒有可具體操作程序的條件下，還會發生二者在原則化的法律條文中各取所需的情況。

2.保障“兩委”關系協調的機制不健全。

一是議事決策機制不健全。由誰掌握決策權是影響“兩委”關系的焦點所在。在決策內容上，哪些村務由支部決策，哪些村務由村委決策，哪些村務應由“兩委”共同決策;在決策程序上，村委會、村支部、村民代表會議之間究竟誰先誰后，都沒有明確的規定。同時，許多村在村委會和村民代表會議職責問題上，以村委會代替村民會議，實際上不是村民自治，而是村委主任或村委會自治。

二是村務管理機制不健全。村務管理尤其是財務管理是影響“兩委”關系協調的熱點，許多村正是由于村務特別是財務管理制度不健全，導致報銷由誰簽字不明、財務公開透明度不高、財務管理混亂。

三是激勵機制不健全。有效的激勵機制是保證“兩委”關系協調的重點。一方面，缺乏有效的獎優罰劣措施，村干部難以形成工作為重的干事創業氛圍，使有的村干部整天謀人不謀事。另一方面，村干部待遇普遍偏低，加之村干部養老保險、風險基金等保障機制還沒落實，影響村干部工作積極性，遇事相互推諉就在所難免，從而影響了村“兩委”關系。

3.“兩委”成員素質不高，難以形成合力。

一是認識模糊，觀念陳舊。一方面部分農村黨支部沒有認識到村委會直接選舉是黨的領導方式、執政方式的重大改善和發展，思想認識模糊不明，行動上很不適應。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治也不明確，領導方式、工作方法還未轉變，與民主自治的要求相差甚遠。另一方面村委會成員及村民由于幾千年來官本位意識、宗法族權觀念等封建思想的束縛，如今自己管理自己，一時找不到應有的位置，無所適從，“當家作主”、“以民為本”的民主觀念難以樹立。

二是歷史積怨，長期不睦。有的村“兩委”成員之間，由于慣有的宗族、派系之爭，加上一些別有用心的人從中作祟，或未當選前相互間業已存在的矛盾等諸多原因，直接造成了村“兩委”關系的緊張。

三是怕事躲事。有的村書記和村主任認為，三年任期一晃就過，只有“多栽花、少栽刺”，才能不得罪人，不留罵名，在位時和退位后不遭打擊報復，換屆時才不會失去選票。由于這種不負責任的思想作崇，“兩委”在處理一些棘手問題時，互相推諉扯皮，互相指責，由此產生矛盾分歧，造成“兩委”關系不協調。

三、促進農村“兩委”關系協調發展的途徑

1.堅持黨的領導，調整權力機制。

首先，必須將黨組織的活動納入法治的軌道，實現黨領導的法律化、制度化，提高黨組織依法執政的能力和水平。在制度上要明確村黨組織對村民自治所承擔的職責，依法明確村黨支部應放在對村的發展方向的把握上，對村級組織建設的指導上，對各類組織之間關系的協調以及自身建設方面，擺脫具體事務，避免行政化傾向。支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動，發揮村民代表會議在村民自治中的最高權威作用，建立黨組織、村委會、村民會議三者間的合作機制、村務決策監督機制、村黨組織對村民負責的制度。

其次，要真正實現思想認識上的轉變，把對權利的認識統一到代表最廣大人民群眾的根本利益上來。實踐中的“兩委”沖突表明，個別“兩委”成員為了謀求私人的經濟利益和政治前途，不惜違背人民群眾的意志，損害人民群眾的利益，從而發生了與人民群眾之間的沖突。只有把人民群眾的利益放在第一位，在為群眾謀利益的根本問題上達到思想上的高度統一，才能使“兩委”沖突失去存在的思想基礎。黨領導推行的村民自治本質是讓農民群眾當家做主，作為黨支部，應該認識到，自己的職責是確保村民自治在法律政策范圍內開展，確保法律規定的村民當家做主的各項權利能夠落到實處，而不是越俎代庖，包辦代替;作為村民委員會，要認識到村民委員會的職責是負責村級事務的日常管理，是組織村民管理好村務、決策好大事，而不是一手遮天，替民做主。

第三，要切實明確職責。明確職責，重點是要調整權力機制，實行管理權與監督權的分離。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會是村民“兩會”(村民委員會和村民大會)的執行機構，享有村務管理權，又負責召集“兩會”、組織村務公開，而“兩會”和村務公開是對村務管理進行有效監督的主要形式。這在法理上勢必造成村務管理權和監督權集于一身，在現實中導致村支部不愿放權而成為管理權和監督權的實際擁有者。因此，必須實行村務管理權和監督權的分離，把村務管理權(包括財產管理權和財務審批權)交給村委會，而把召集“兩會”和組織村務公開的權力賦予村支部，讓村支部享有真正的監督權，從而避免“兩會”召開和村務公開的隨意性，真正體現黨的領導的本質意義，確保村支部領導核心作用的發揮。

2.完善工作制度，規范決策程序。

一是完善村委會報告制度。就是用制度的形式把村委會納入村黨支部領導之下，規范村委依法行政。村委會要定期或不定期地向黨支部、村民代表會議報告工作情況。村黨支部可隨時要求村委會報告其工作情況，同時黨支部要對村委會報告提出意見或建議。村委會還要向村民代表會議和村民會議報告工作，村民會議或村民代表會議有權就報告中的疑問提出質詢。村黨支部要組織村民或村民代表對村委會班子及其成員的滿意度進行民意測評。測評結果要在全村公布，并與村干部補助及農村干部獎金掛鉤。

二是完善村民代表會議制度。這是廣大農民在村民自治實踐過程中的一個偉大創造。村民會議是村里的最高權力機構，村里的重大事務要由它來決定，但每件大事都要召開村民會議有實際上的困難，而以村民代表會議代行村民會議的一些職權，討論決定村民會議授權的事項，是一種村民自治的好形式。加強村民代表會議制度建設，就是要提高村民代表的參政議政能力，把村民自治納入依法自治的軌道，從而保證村民自治的正確方向。

三是建立村黨支部保障村民自治的制度。其目的是進一步保障村黨支部積極支持村委會依照國家法律法規及村委會章程充分行使職權，保證村民依法開展自治活動。具體方法是“一發揮、二加強、三聽取、四進家”。“一發揮”，即充分發揮黨員在保障村民自治中的先鋒模范作用。在保障村民自治的前提下，村委會制定的經濟發展規劃、年度工作計劃，一經形成決策，黨支部就要積極動員全村黨員率先垂范、身體力行，發揮好黨員的輻射、示范作用。“二加強”，一是加強黨支部自身建設，增強黨支部的凝聚力和戰斗力;二是加強農村后備干部隊伍建設，解決黨員隊伍老化、文化素質偏低、后備力量匱乏的問題。“三聽取”，就是村黨支部要采取談心、聯戶、問卷調查、發放征求意見表等形式，廣泛聽取群眾對“兩委”班子建設、日常工作、經濟建設等方面的意見和建議。“四進家”，即大力開展送“政治思想、市場信息、科技文化、政策法律”等進農家活動。

3.創新工作方法上，從“強行推行”向“引導、說服、提供服務”轉變。實行村民代表會議制度，“兩委”必須相應地轉變傳統的工作方法。黨支部要建好班子，建強隊伍，充分發揮戰斗堡壘作用，提高“掌舵”的能力;村委會則要堅持依法自治，提高自身素質和管理事務的能力，扮演好“劃船”的角色。只有這樣，“兩委”班子才能做到合心、合力、合拍，從而真正實現村民當家作主。

4.加強教育培訓，提高村“兩委”成員素質。村干部素質的高低，是維系村“兩委”關系協調與否的前提和基礎，必須把提高村干部的素質作為改善村“兩委”關系的重中之重來抓。要以縣鄉黨校為陣地，對村級干部進行大規模的教育培訓。通過教育，增強村干部的大局觀念、民主觀念、政策觀念、法制觀念，學會在擴大民主、實行村民自治的情況下做好農民工作的新方法，提高業務素質和工作能力，為正確處理“兩委”關系，形成工作合力，建設團結協調的村級領導班子奠定堅實基礎。○

責任編輯 馬永義