黨內基層民主建設的主要成績與基本經驗

[摘 要] 中國共產黨黨成立以來高度重視黨內民主和黨內基層民主建設，改革開放之后，黨內基層民主建設開始進入全面探索、開拓創新、穩步推進的新階段，取得了突破性進展和豐碩成果。在推進黨內基層民主建設的歷史實踐中，我們黨探索出行之有效的做法和成功的經驗。這些做法和經驗，對黨內基層民主建設的未來發展，有著十分重要的理論和實踐意義。

[關鍵詞] 黨內基層民主 成績 經驗

黨的十七屆四中全會首次提出，以加強黨內基層民主建設為基礎，切實推進黨內民主。本文主要以改革開放以來的黨內基層民主建設為范疇，在深入調查研究的基礎上，總結分析黨內基層民主建設的主要成績以及基本經驗。

一、黨內基層民主建設取得的主要成績

改革開放之后，伴隨著我國經濟社會各方面的改革發展，黨內基層民主建設開始進入全面探索、開拓創新、穩步推進的新階段，取得了突破性進展和豐碩成果。

1.民主觀念深入人心，發展黨內基層民主已成為全黨共識。

經過幾十年特別是改革開放30年的民主洗禮，全黨上下民主觀念、民主意識普遍增強，在發展黨內基層民主問題上已經達成共識，形成了濃厚的民主發展氛圍。根據對村黨支部書記和縣處級干部的調查結果來分析，有兩大共識:

一是必須抓住機遇大力推進黨內基層民主。調查結果顯示，在對待發展黨內基層民主的態度問題上認識十分一致，認為“十分必要，應當大力推進”的比例分別為71.6%和73.9%，認為“有必要，但目前條件還不成熟”的分別為20.3%和23.9%，認為“搞不好會有負面影響”的分別為5.4%和0%，認為“沒什么必要，不用花多大力氣”的分別為1.4%和0%，持“無所謂”態度的分別為1.3%和0%。

二是發展黨內基層民主必須在黨組織的統一領導下充分發揮黨員群眾的主體作用。在依靠誰來領導和推動黨內基層民主問題上，村黨支部書記和縣處級干部的認識有一致的地方，也存在著較大分歧。比較一致的看法是主要靠上級黨組織和黨員群眾。分歧主要表現在對基層黨組織和社會輿論環境的認識。村黨支部書記更重視基層黨組織的作用，而縣處級干部雖也重視但卻把它排在最末位;分歧最大的是對社會輿論環境的看法，縣處級干部更重視此問題，而村黨支部書記卻基本不看重此問題。

2.黨員民主權利逐步得到有效保障，廣大黨員的民主權利意識顯著提高。

“文化大革命”結束后，鄧小平強調:“憲法和黨章規定的公民權利、黨員權利、黨委委員權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”[1]十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》對保障黨員的權利作了制度性的規定，明確規定:“各級黨組織必須切實保障黨員的各項權利。侵犯黨員權利的行為，是嚴重違反黨紀的。”[2]P1441982年黨的十二大通過的黨章恢復了黨員八項民主權利的規定。1995年1月中共中央頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》，2004年10月修訂并頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例》。黨的十六大把保障黨員民主權利確立為建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度的基礎。黨的十七大進一步明確提出:“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。”[3]十七屆四中全會又強調，發展黨內民主要以保障黨員民主權利為根本，必須保障黨員主體地位和民主權利，充分發揮黨員在黨內生活中的主體作用。

依照這些黨內法規制度，各地基層黨組織積極探索實現黨員民主權利的具體途徑，建立了黨員議事會、民主懇談會和黨員旁聽縣鄉常委會等制度，使黨員的各項民主權利得到有效維護和保障。問卷顯示，對黨員權利“非常熟悉”的占39.2%，“基本了解”的占59.5%，二者相加高達98.6%;普遍認為最重要的黨員權利是知情權(28.4%)、參與權(28.4%)、選舉權(21.6%)和監督權(20.3%)，而被選舉權的認可率只有1.4%。

3.黨內基層民主制度建設力度不斷加大，各項民主制度日益健全。

一是黨內基層民主選舉制度趨于完善，逐步走向科學化、規范化、制度化。以《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產黨地方組織選舉工作條例》為指導，各地在實踐中創造了比較完善成熟的選舉機制。首先在候選人的提名上，堅持走群眾路線，民主推薦、民主協商，把組織提名與黨員或黨員代表聯合提名結合起來，既體現了選舉人的意志，又發揮了黨組織的引導功能。其次在候選人的考察上，采取多種方式介紹候選人。再次在選舉方式上，以充分競爭為基礎實現了選舉形式的多樣化，把基層黨組織領導成員的選擇權交給了給基層黨員群眾。大致有三種選舉類型:“兩推一選”或“三推一選”、“公推直選”和“海選”。最后在選舉程序上，嚴肅嚴格，全過程公開，廣大黨員能夠清晰了解選舉全過程。調查統計結果顯示，村黨支部書記和縣處級干部都普遍認可黨內基層民主選舉制度及其效果。在對目前基層黨內選舉方式的評價上，認為“很好，應該堅持”的分別為32.4%和19.6%，認為“基本可以，還需要改進”的分別為56.8%和65.2%，兩者合計分別為89.2%和84.8%;在候選人的提名上，共同認可兩種方式，即以黨員、群眾推薦為主，黨員和群眾公開推薦、個人自薦與上級黨組織推薦相結合，認可率分別為41.9%和17.4%、32.4%和67.4%;對實行基層黨組織直接選舉的效應問題，都認為可以達到兩個最佳效果，即真實體現黨員意愿、有利于提高黨組織負責人公信度，認為率分別為70.3%和65.2%、63.5%和63.0%。

二是黨內基層民主決策機制日益健全，普遍推行民主討論、集體表決、責任約束的民主決策制度。一些地方還建立了決策失誤責任追究制、黨員旁聽制、決策執行中的信息反饋制等制度。在農村黨支部書記的調查問卷中，認為所在黨組織“黨內生活正常，民主氣氛濃厚”的占66.2%，認為“黨內生活基本正常，有一定民主氛圍”的占32.4%，兩者合計為98.6%;認為所在黨組織決定重大事項是領導班子集體研究的分別為60.8%。

三是黨內基層民主管理制度逐步規范，普遍建立了黨務公開制度。各地基層黨組織大都采取靈活多樣的形式，建立了黨務公開制度。同時，還創造了黨務公開與政務、村務、廠務、財務公開相互聯系、有機結合的“多務公開”同時并舉的形式。據對農村黨組織書記和縣處級干部的調查，認為所在黨組織實行了黨務公開、效果比較好的分別為71.6%和63.0%。

四是黨內基層民主監督持續加強，民主監督的具體制度措施上有重大突破。各地認真貫徹落實《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，探索形成了一系列黨內基層民主監督的具體措施。首先監督主體多樣化。確立了黨組織、黨的專門機構、黨委委員、黨代表、黨員、社會輿論等黨內黨外多層面的監督主體。在村黨支部書記中，高達75.1%的人在黨內生活中能夠做到沒有顧慮地說真話，另有21.6%的人基本能說真話但有所保留;對黨組織的工作有意見和建議時，54.1%的人選擇向上級黨組織反映，39.2%的人是向所在黨組織提出。其次監督手段制度化、方式公開化。建立健全了一系列黨內基層民主監督制度，如黨內情況通報制度;黨內重大決策公開和多層次咨詢論證制度;述職述廉制度以及談話和誡勉、問責制度;民主生活會制度等。同時強化了表彰獎勵、意見反饋、責任追究、督查和巡查等民主監督的激勵約束機制。再次監督內容全面化，已經形成了對黨內基層工作各個重要方面如干部選拔任用工作、經濟責任審計、重大決策監督等全方位的監督。

二、黨內基層民主建設的基本經驗

在推進黨內基層民主建設的歷史實踐中，我們黨探索形成了行之有效的做法和成功的經驗。從規律的高度，總結這些做法和經驗，對黨內基層民主建設的未來發展，有著十分重要的理論和實踐意義。

1.堅持從黨情國情出發，有領導有秩序分層次地逐步推進黨內基層民主建設。民主是社會歷史發展的產物，民主發展的程度受制于一個國家的歷史文化傳統和經濟社會發展狀況。不同經濟社會條件下，民主會具有不同的發展程度和發展水平。民主又是具有階級性的，不同性質的社會制度和政黨，會具有不同性質的民主。中國共產黨黨內基層民主建設也是如此，它既是為經濟社會發展的總任務服務的，同時又受到國家政治、經濟、文化和社會的發展水平以及黨自身組織和黨員狀況的影響和制約。推進黨內基層民主建設必須一切從中國的實際出發，立足于我們的國情、黨情，堅持既積極堅定又穩妥有序的方針，堅定不移地走由下而上漸進式的發展道路，而決不能照抄照搬國外政黨黨內民主的發展模式。“民主化和現代化一樣，也要一步一步地前進”[2]P168改革開放以來，我們黨適應經濟社會發展要求和黨員群眾強烈的民主愿望，不失時機地大力發展黨內基層民主，同時又始終堅持有領導、有步驟、有秩序地推進，走的是基層試點與上級規范指導相結合的漸進推廣路徑。具體做法就是從試點開始漸進式推開，先積極鼓勵試點，再合理吸收，最后予以規范推進。例如，在黨內基層民主探索創新上，首先是從改革和完善基層黨內選舉制度入手。因為“落實黨員對黨的組織負責人的選舉權，是黨內民主建設的一個核心問題。選舉權是一個綜合的民主權利，既體現對重要事務發表意見的權利，又體現了充分參與決策的權利，同時還體現了有效監督和制約黨的領導干部的權利。”[4]而且黨內選舉的改革也易于操作易出成效。再如，黨的十七大報告對發展黨內基層民主的闡述，既有對基層組織和黨員群眾積極探索創新的支持和鼓勵，也是對改革開放以來黨的基層民主建設創新實踐活動的總結和歸納。

2.堅持正確處理民主與集中的關系，實現充分發揚民主與保持黨的團結和集中統一的有機統一。民主集中制是我黨根本的組織原則和組織制度，它是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度。黨內民主是黨的生命，是黨的生機和活力的源泉，集中統一是黨的力量保證，也是黨內民主健康發展的根本保證。改革開放以來，黨內基層民主建設的順利進行和健康發展，得益于黨堅持和完善民主集中制，正確處理民主與集中的關系，自始至終堅持了民主基礎上的集中，堅持了黨對民主建設的每一環節的正確領導。這樣做，既維護了黨內的團結和統一，又實現了廣大基層黨員群眾的民主權利，保持了基層組織的活力，營造了充滿生機與活力的政治局面，實現了基層社會的穩定。為此，黨的十七屆四中全會在切實推進黨內民主問題上，突出強調了必須堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，堅決維護黨的集中統一。要求全黨同志必須時刻把黨和人民放在心中最高位置，始終同黨中央在思想上政治上行動上保持高度一致，堅持把發揮地方積極性同維護中央權威結合起來，把局部利益同全局利益統一起來，嚴守黨的紀律特別是政治紀律，保證中央政令暢通。

3.堅持以尊重黨員主體地位、保障黨員民主權利為基礎，發揮基層黨組織和廣大黨員干部的積極性、主動性和創造性。黨員是黨的肌體的細胞和黨的行為主體。黨內民主的本質是黨內事務由黨員當家作主。黨員在黨內的主體地位主要體現在黨員的民主權利能否得到切實保障，黨員民主權利的實現程度是黨內基層民主發展程度的一個基本標志。十一屆三中全會以來，我們在黨規黨紀方面恢復并不斷完善黨員的民主權利體系，最終形成了較為完整的黨員八大民主權利和一系列法規制度，基層黨員群眾的各項民主權利在實踐中得到了較好落實。與此同時，還十分注重對黨員干部進行黨內民主意識教育，各地基層黨組織在學習《中國共產黨黨章》和《中國共產黨黨員權利保障條例》的基礎上，廣泛開展了有關黨員民主權利的專題教育活動，如“黨員之家”、離退休黨員活動站、黨員論壇、黨員議事會等活動載體，廣泛開展了黨員發揮主體作用的主題實踐活動，如黨員責任區、黨員示范戶、黨員承諾、設崗定責、結對幫扶和志愿者服務等活動平臺，增強了基層廣大黨員的歸屬感、責任感，增強了黨員的主體意識和民主權利意識，拓寬了黨員發揮主體作用的渠道和途徑。

4.堅持提高黨內基層民主建設的制度化水平，在建立健全法規制度基礎上形成科學的黨內基層民主運行機制。民主的發展必須要有嚴格的科學的制度來加以規范和保障，這是發展民主政治的普遍規律，也是建國后相當長一段時期內黨內民主建設的教訓總結。鄧小平在總結歷史的經驗教訓時曾深刻指出:“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[2]P333改革開放三十年來，我們黨對黨內民主制度建設的認識不斷深化，走黨內民主制度化道路已經成為全黨共識。黨的十六大報告提出了發展黨內民主的清晰思路:“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。”[5]遵循民主制度化的思路，黨的各級組織在推進黨內基層民主的實踐探索中，在對黨內基層民主的探索創新活動進行指導的同時，對經過實踐檢驗并證明是成功的好做法及時加以總結和提煉，上升為黨內民主的條例、準則和規章等各種規范，使黨內基層民主建設實踐創新過程中的每一步都有制度可循。因為有了制度的支撐，才從根本上保證和促進了黨內基層民主建設的沿著正常化、規范化道路健康發展。

5.堅持黨內基層民主與人民民主互促共進，以黨內基層民主帶動和促進基層人民民主。辦好中國的事情關鍵在黨、在于黨內民主的發展。以擴大黨內民主帶動人民民主，是中國共產黨經過長期探索得出的科學結論。以黨內民主推動人民民主是一項復雜的社會系統工程，必須謹慎周密地進行，正確選擇切入點或突破口。實踐證明，以黨內基層民主推動基層人民民主是最佳突破口。一方面，黨的基層組織遍布我國社會各個基層，是黨的根基，直接面對廣大人民群眾，從發展黨內基層民主入手，推動自下而上的黨內民主建設和人民民主建設，會大大增強黨的生機和活力，進一步增強黨的凝聚力和在人民群眾中的威信。另一方面，基層民主建設相對來說屬于局部問題，對整個國家和社會的直接震動較小，民主發展過程中的不可控因素也比較容易控制和處理，從而降低民主建設探索改革中的風險，避免黨、國家和社會的失控以至動蕩。改革開放以來，我國人民民主建設取得了長足的進步。例如，農村的村民自治、城市的居民自治、基層政權中的人民代表大會制度建設逐步趨于完備。人民民主的進步及其豐富的實踐既為黨內基層民主帶來了一定的壓力，也為其帶來了機遇和條件。基層黨組織的民主實踐創新就是針對上述人民民主的新動向而做出的自身改革。黨內基層民主的發展也確實破解了人民民主發展中的諸多問題。因此，實現與基層人民民主的有效對接和良性互動，是黨內基層民主建設的發展方向。在黨內基層民主建設的前進道路上，必須防止和改變黨內基層民主滯后于社會基層民主的現象。○

參考文獻:

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責任編輯 馬永義