治理買官賣官的專家視角

如何治理買官賣官，凈化官場?記者采訪了清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任任建明、西安交通大學廉政研究所副所長李景平、中南大學廉政與法治研究中心教授李滿春、河南省廉政評價研究中心副主任胡楊。專家學者紛紛對治理買官賣官支招。

買官賣官行為上有什么新動向

記者:2010年河北省石家莊市的“王亞麗造假騙官”案件震驚中央，一身是假的王亞麗，連初中都沒有畢業，卻在官場上一步步高升到縣處級干部，這說明什么呢?

李景平:王亞麗造假騙官之所以能成功，除了她個人“攻關”之外，還有一群“無形推手”幫襯，再就是干部任用存在漏洞，民主監督成擺設，任人唯上、任人唯跑、任人唯錢。這個案例告誡我們，買官賣官出現了一些新的動向，買官賣官這類不正之風正在以一種更加詭秘的動向，一種更加隱性的方式，侵蝕著黨的肌體，破壞著官場生態平衡。

記者:廣西合浦縣一名鎮武裝部部長為當選鎮黨委委員，向26名黨代表拉票并給其中7人送去各300元;廣東吳川市一名副鎮長為在兩鎮合并后當上新鎮的副鎮長，宴請鎮人大代表并送現金，雖未被列為候選人，結果也當選了。類似的情形不斷出現，你對此有什么看法?

李滿春:這是買官賣官的一種新動向。以往在換屆選舉、班子調整之際，少數干部頻繁出入于領導機關、領導同志家里或組織人事部門，公開或隱蔽地伸手要官。現在隨著干部選舉制度的推進，個別人為能夠在換屆選舉和選拔任用中當選和得到提拔，則眼睛“向下”，不擇手段地拉選票、拉推薦票，甚至出錢賄選。

記者:有時聽有的官員說“要當處級干部，認識省級干部更保險，要當廳級干部，認識中央高層更容易”。從這樣的說法里透露出什么?

李滿春:從查處的一些買官賣官案例來看，買官賣官出現了“越級”買賣的情況。與發生在上下級之間的買官賣官不同，“越級”買賣指有些買官者直接向上一級、乃至上幾級的領導賄賂，由他們出面向其主管領導施加影響，從而達到買官的目的。與買官行為相對應，有些賣官者突破自己的職權范圍，直接干預和影響下幾級干部的任免，這些干預、招呼、影響都直接與利益掛鉤，有些甚至就是赤裸裸的金錢交易。同時“越級”買賣還有著比上下級之間直接買官賣官行為所不具備的“優點”，就是一般不為外界所注意，容易規避紀檢監察機關的監督和查處。

記者:由于競爭縣財政局長的人多，原福建省周寧縣委書記林龍飛以10.66萬元的價格把縣財政局長賣出，這個價格居他所賣出的縣屬部門局長之首。時任安徽省五河縣小圩鎮黨委書記的張某，先后數次送錢給縣委書記徐社新，在徐社新的安排下，張某后來如愿調任縣民政局局長。一些所謂的“含金量”高的實權職位如國土局長、財政局長、教育局長、民政局長、交通局長等成為一些買官者爭奪的肥肉。賣官者往往很容易就以高價把這些職位賣出去了。這是為什么呢?

李滿春:這是在鉆“平職調整”的空子和“交流提拔”的空子，是買官賣官的一種新方式，而且比較普遍。目前，干部平職調整一般不進行民主推薦和組織考察，一把手說了算，操作難度相對較小。但在一些人眼里，有些崗位雖然級別相同但“含金量”不一樣。有的賣官者就利用這一點，通過調整干部崗位，大搞權錢交易。另外，由于干部任用條例中關于“黨委、政府及其工作部門個別特殊需要的領導成員人選，可以由組織推薦提名，作為考察對象”的規定中，哪些是屬于個別特殊需要的領導成員，未作明確界定，一些賣官者就鉆“干部交流提拔”的空子，以“特殊需要”為名，采取“交流”方式提拔干部，以避開民主推薦，進而達到操縱干部任用的目的。

記者:山西翼城縣原縣委書記武保安利用縣委書記在人事上的拍板權，預先圈定擬提拔干部名單，再授意組織部門“履行程序”走走過場就完事。這樣按照“正常程序”輕易完成的買官賣官交易有什么特點?

李滿春:讓“程序空轉”是近年來發生的買官賣官用人上腐敗案件的典型特征。少數主要領導干部不是帶頭遵守制度履行提干程序，而是將制度和程序當作可以玩弄于股掌之間的面團，先拍板后走程序，想怎么干就怎么干，一個人說了算，出現了“班子成員參加的會議決定普通問題、少數人參加的會議決定重大問題、個別人參加的會議決定核心問題、一對一的口頭交待決定特別重要問題”的非正常情況。讓“程序空轉”，試圖掩耳盜鈴，掩蓋買官賣官的事實。

破解買官賣官的利益合謀機制

記者:從法理和心理角度而言，你認為打擊買官賣官的重點在哪里呢?

李滿春:買官賣官是非法交易，交易就牽涉到買賣雙方，這是一枚錢幣的兩面。斬斷官帽交易鏈條必須從買賣雙方同時入手。要讓買官賣官者都付出代價，得不償失，才能斬斷吏治腐敗的鏈條。買官賣官其中固然有掌握用人權的領導人員濫用權力的責任，但買官行為本身就是黨紀政紀以及法律不允許的，其當事人也難逃責任。如果只追究濫用用人權力的領導者的責任，而不追究買官者的責任，只能對買官行為起到推波助瀾的作用。現在一些地方買官賣官現象之所以屢禁不止，其中一個重要原因就是買官風險低，即使不能如愿以償也無關緊要，對其的打擊力度小 這必然助長了干部跑官、要官和買官的僥幸心理和投機心理。

記者:從尋租視角看，打擊買官賣官，你認為重點從那方面著手?

胡楊:買官賣官行為是一個復雜的利益鏈條，必須具備設租和尋租的動機和條件，對于尋租和設租雙方而言，必須產生利益和風險的比較效益，必須具有最大的利益和最小的風險。從賣方來看，通過正式的選人用人程序和集體決策機制，掩蓋買官賣官的腐敗事實和行為，使買官賣官合法化，從而產生最大的利益，規避行為風險。與此同時，買官賣官是設租和尋租雙方的共同利益，一旦成功，便自然形成買賣雙方的利益合謀機制，從而大大降低了買官賣官的共同風險。因此，必須破解買方賣方的利益合謀機制，對雙方都應進行打擊，才能防止賣官買官腐敗的產生。

建立用人權力制衡機制

記者:從制衡機制上著手治理買官賣官，你認為該如何操作?

李景平:要讓賣官的沒市場，應該建立用人權力的制衡機制。對干部任用中的提名、考察、任用三大關鍵環節，分由不同機構辦理，機構之間既相對獨立，又相互牽制，各自承擔相應的責任，形成一條規范完整的“流水線”，從而避免少數人說了算!

記者:如何釜底抽薪從制度上讓買賣官者絕跡?

李景平:在選拔任用領導干部時建立一個公開評功論績的平臺，在這個平臺上，展示的不僅是干部的履歷，還應有干部的具體品行與才能，任上干了哪些實事，有什么績效，以充分接受群眾的評判。在這個平臺上，讓優秀的干部經得起考驗，讓濫竽充數者、投機鉆營者自行慚愧，打消掏錢買官的念頭。這個評功論績的平臺要設在陽光下，提高選人用人的滿意度、公信度，實行干部選拔任用全過程監督和全過程公開，鏟除買官賣官滋生的土壤，讓買官賣官潛規則徹底失效，讓跑官者到處碰壁。

胡楊:建立科學完善的黨政干部考核和評價機制，預防選人用人的不正之風，非常緊迫，意義重大。一是要繼續加強相關理論研究，從理論上解決系統性和可操作性的矛盾，建立完善當前黨政領導干部和公務員的業績考核體系。二是要擴大評價主體，在內部考核的前提下，要探索社會評價的機制，逐漸引進第三方的社會評價，提高考核評價的公信度;三是要增加定量評價的分量，建立定量定性相結合的評價方法，提高考核評價的科學性;四是在以上基礎上，建立完善考核評價成果的運用機制，把考核評價結果作為選人用人的重要依據，改變“伯樂相馬”的主觀性和隨意性。

記者:成功治理了買官賣官等用人腐敗的國家和地區有哪些經驗?

任建明:很簡單，他們以競爭性制度規則取代個人決定。西方國家通常把公職人員劃分兩大類，即政務官(也被稱為政治家或政客)和事務官，并分別采取不同的競爭方式來決定他們的任用。一些政務官(議員或行政首長等)由民選這樣的選舉競爭制度規則來決定，另一些政務官則由選舉產生的政務官任命。事務官(官僚系統的公職人員，也就是狹義的公務員)則通常由考試錄用制度來決定任用。我國的香港現在也實行的是這樣的制度。

記者:能否把我國的干部選拔任用方式徹底切換成競爭性制度規則?

任建明:可以。需要強調的是，兩種模式的切換是一種理想化、純粹化的劃分，事實上，沒有純粹的制度決定，同樣，也沒有純粹的人的決定。即使是在制度決定模式下，人的因素也是難免的;同樣，在伯樂決定模式下，制度(實體的或程序的)也或多或少會存在。但之所以稱為不同的模式，是說在某一種模式下，只有一個決定規則是主導、起支配性作用。

這種模式切換運用于中國，基本上沒有特殊性。如果說有的話，就是源于中國人的過于聰明，由此需要在制度和人之間作出十分清晰、嚴格的界定，從而不給人留下在制度決定的空間內的任何自由裁量或干預的機會。一些地方的公開選拔、競爭上崗，被一些人玩弄于股掌之上，就是深刻的教訓。

具體到中國情況下，在采用制度決定模式之后，人的作用在時間上主要體現在前半段，在具體作用上主要是黨管干部原則的正確落實，即通過制定黨的干部政策(德才兼備、群眾公認、“五湖四海”、“四化”等)、干部標準以及進行候選人資格審查、政治忠誠審查、廉政審查等上。制度的作用在時間上主要體現在干部選拔程序的后半段，即候選人一旦確定，就完全交由制度去決定——選舉或考試。需要強調的是，制度可以在前半段發揮相當重要的作用，但人的作用一定不能滲透到后半段，否則，制度的作用可能完全被肢解、消解或閹割。過去幾年里，江蘇宿遷等一些地方創設的“公推公選”就是比較好地體現了模式切換及其原則的例子。