宋教仁之后的民國憲政

宋教仁的憲政夢想

以前，我們的歷史書上關(guān)于民國部分，幾乎沒有中國人追求憲政的記載，即使有，也只有對(duì)宋教仁這個(gè)“議會(huì)迷”的嘲笑與批判。承認(rèn)民國有過實(shí)現(xiàn)憲政的努力則是近幾年的事情。我對(duì)民國歷史有了些許的了解之后，覺得宋教仁是中國走向憲政民主之路的唯一希望，隨著1913年3月20日上海火車站的一聲槍響，正在建設(shè)的中國憲政民主大廈立即坍塌，辛亥革命為國人燃起的希望之火迅速熄滅，中國重新回到專制黑暗的時(shí)代。持相同觀點(diǎn)的并非只有一人，駱駝刺在《重讀宋教仁》(《書屋》2001年第三期)一文中就寫下了這樣的話:“宋教仁的死打破了民初在中國實(shí)行憲政民主的夢想?！辟M(fèi)正清主編的《劍橋中華民國史》也說:“宋教仁的計(jì)劃并沒有得到實(shí)現(xiàn)……宋氏所設(shè)想的選舉、政黨、國會(huì)及其與行政之間的關(guān)系，都一一付諸東流……”〔1〕然而，通過對(duì)宋教仁之后的民國歷史(北洋政府時(shí)期)的全面閱讀，我不得不承認(rèn)，將宋教仁之死當(dāng)作民國憲政民主的結(jié)束是不正確的，起碼是片面的。

應(yīng)該說，宋教仁是中國議會(huì)制度的積極倡導(dǎo)者和政黨政治的積極實(shí)踐者，他一直夢想在中國建立國家權(quán)力受到約束和能夠公正行使政府權(quán)力的憲政制度，并為此竭盡全力。這位年輕的政治家，在中華民國剛剛成立之時(shí)，便極力主張實(shí)行議會(huì)制(責(zé)任內(nèi)閣制)，反對(duì)權(quán)力高度集中的總統(tǒng)制，為此，宋教仁與孫中山和同盟會(huì)成員產(chǎn)生分歧，有人認(rèn)為他有當(dāng)內(nèi)閣總理的野心，最終，臨時(shí)參議院制訂的《臨時(shí)政府組織大綱》選用了總統(tǒng)制?？墒牵跈?quán)力即將移交給袁世凱前夕，臨時(shí)參議院通過的《臨時(shí)約法》中，又將國家政體改為內(nèi)閣制，“這件事說明了臨時(shí)參議院本身對(duì)國家大法不是采取了認(rèn)真嚴(yán)肅的態(tài)度，而是感情用事”〔2〕。當(dāng)南京臨時(shí)政府將國家權(quán)力移交袁世凱之后，孫中山等人完全放棄政治訴求，甘當(dāng)在野黨的時(shí)候，宋教仁不放棄以合法途徑取得施政權(quán)的努力，進(jìn)行“毀黨建黨”，聯(lián)合“統(tǒng)一共和黨”、“國民共進(jìn)會(huì)”、“國民公黨”、“共和實(shí)進(jìn)會(huì)”，將“同盟會(huì)”這樣一個(gè)有較濃幫會(huì)色彩的團(tuán)體改造為性質(zhì)明顯的現(xiàn)代政黨“國民黨”，并擔(dān)任代理理事長(理事長為孫中山)。宋教仁將同盟會(huì)的綱領(lǐng)進(jìn)行了較大的修改，甚至作出了一些讓步，目的是為適應(yīng)和平斗爭的形式和爭取其他黨派的參與，這是現(xiàn)代政治斗爭的實(shí)際需要，宋深諳現(xiàn)代政治之道，他是國民黨的真正創(chuàng)始人和該黨創(chuàng)建初期的實(shí)際領(lǐng)袖。國民黨成立之后，宋教仁積極投入到了第一屆國會(huì)選舉大戰(zhàn)中。由于國民黨政綱明確，宋教仁措施得力(奔走于南方各省，發(fā)表競選演說，指導(dǎo)國民黨籍人員參選)，國民黨在第一屆國會(huì)選舉中大獲全勝，在參、眾兩院取得壓倒性多數(shù)席位。宋教仁躊躇滿志，準(zhǔn)備北上組建內(nèi)閣，為中國憲政作出示范。可是，就在他即將乘車北上的上海火車站，一顆罪惡的子彈結(jié)束了他不到三十二歲的生命，給熱愛自由、民主、憲政的中國人以沉重打擊，也讓宋教仁留下了無限遺憾。

不是沒有機(jī)會(huì)

不管殺害宋教仁先生的背后元兇是不是袁世凱，不管袁世凱以后做出了多少大逆不道的事情，也不管袁世凱是不是處心積慮要當(dāng)皇帝，最起碼在宋先生過世之后近一年時(shí)間，尤其是在遭遇國民黨人“二次革命”的挑戰(zhàn)之后，袁世凱并沒有馬上脫離憲政軌道。從1913年4月8日國會(huì)成立時(shí)起，到該年11月4日袁世凱下令取締國民黨籍議員資格時(shí)止，通過民選產(chǎn)生的第一屆國會(huì)(眾議院和參議院)都在正常工作，憲法起草委員會(huì)三讀通過了《中華民國約法》(史稱《天壇憲法草案》)。期間，包括國民黨在內(nèi)的政黨活動(dòng)異常頻繁，出現(xiàn)了二百七十余個(gè)有政黨性質(zhì)的政治團(tuán)體，甚至形成了國民黨與進(jìn)步黨兩黨政治的初步格局〔3〕。媒體的發(fā)達(dá)與及時(shí)監(jiān)督，也為憲政之路的鋪設(shè)提供了便利條件，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1913年全國報(bào)刊數(shù)已達(dá)四百八十七種，代表不同的黨派、社團(tuán)，發(fā)出了不同的聲音，其中不乏對(duì)袁世凱和現(xiàn)政府的質(zhì)疑，特別是宋教仁案發(fā)生之后，很多報(bào)刊把矛頭直指袁世凱。參、眾兩院多次拒絕袁世凱派員列席制憲會(huì)議的請求，并拒絕了袁關(guān)于修改《臨時(shí)約法》中有關(guān)總統(tǒng)權(quán)限的部分條文。袁世凱希望修改的條文主要有如下幾條，即:將“臨時(shí)大總統(tǒng)得制定官制官規(guī)，但須提交參議院議決”改成“大總統(tǒng)制定官制官規(guī)”;將“臨時(shí)大總統(tǒng)得任免文武職員，但任命國務(wù)員及外交大使須得參議院同意”改成“大總統(tǒng)任免文武職員”;將“臨時(shí)大總統(tǒng)經(jīng)參議院同意，得宣戰(zhàn)媾和及締結(jié)條約”改成“大總統(tǒng)宣戰(zhàn)媾和及締結(jié)條約”。盡管如此，但手握權(quán)柄的袁大總統(tǒng)并沒有立即翻臉，仍然耐著性子讓議員們按照自己的意愿去制定憲法，讓政黨有恃無恐地相互攻訐，讓報(bào)人口無遮攔地評(píng)說政治。

可是，結(jié)果卻令人十分沮喪。1914年1月20日，袁世凱正式下令解散國會(huì)。至此，這個(gè)被國人寄予厚望，有希望成為“中國的華盛頓”的政治領(lǐng)袖，徹底背叛了民國，背叛了共和，背離了憲政之路。也就是從這一天起，中華民國進(jìn)入了兩年半的專制統(tǒng)治時(shí)期。

回過頭來重新審視這段歷史，我覺得，把民國初期憲政失敗的原因完全歸咎于袁世凱是有失公允的。不管袁是不是處心積慮要獨(dú)裁要專制，但是，一些人的不負(fù)責(zé)任的所作所為，給袁世凱提供了口實(shí)與機(jī)會(huì)，卻是不容置疑的事實(shí)。首先，在宋教仁案已經(jīng)進(jìn)入法律程序的時(shí)候，國民黨人不應(yīng)該采取武力對(duì)抗的形式，讓國家陷入混亂狀態(tài)。其次，“二次革命”失敗之后，國民黨人不應(yīng)該開展一系列暗殺活動(dòng)，且國民黨籍的議員還參與分裂與“恐怖”組織，引起政府仇視、民眾不滿。第三，這一點(diǎn)相當(dāng)重要，當(dāng)時(shí)的國會(huì)只考慮自己的利益，千方百計(jì)限制總統(tǒng)權(quán)力，卻利用立法的便利，將國會(huì)權(quán)力無限擴(kuò)大，總統(tǒng)成為擺設(shè)，三權(quán)中的另一權(quán)——司法權(quán)也沒有得到應(yīng)有尊重，根據(jù)《天壇憲法草案》設(shè)計(jì)的政體，當(dāng)時(shí)即被媒體稱之為“超議會(huì)制”。其實(shí)，袁世凱所要求修改的幾條與總統(tǒng)權(quán)力有關(guān)的法律條文并不過分，當(dāng)時(shí)的德國、法國總統(tǒng)都有比這大得多的權(quán)力，袁所要求的其實(shí)就是現(xiàn)在法國總統(tǒng)的權(quán)力，屬于半總統(tǒng)制、半議會(huì)制下的正常權(quán)力分配原則。何況中國是一個(gè)剛剛從二千多年專制統(tǒng)治走過來的新生民主國家，袁世凱是一位舊官僚，不能逼人太甚，不能不考慮他及他所代表的北洋集團(tuán)的利益訴求。根據(jù)袁世凱在宋教仁案發(fā)生之后的所作所為判斷，我認(rèn)為，他還是想在法律的框架內(nèi)行使總統(tǒng)權(quán)力的，可惜，我們一些人沒有給他這樣的機(jī)會(huì)。

希望在黎明前破滅

1916年6月，袁世凱病逝，為中國憲政民主之路帶來了突然而至的曙光。黎元洪繼任大總統(tǒng)之后，立即恢復(fù)國會(huì)，國會(huì)亦著手制憲工作。馮國璋等大權(quán)在握的軍閥們也紛紛表態(tài):支持立憲，要求“速開立憲會(huì)議，速定憲法”?！皯椃ㄔ缫蝗展?，則約法早一日廢止，法律增一份健全，則國家增一份治理……”〔4〕段祺瑞對(duì)一些舊軍閥干政的行為表明了強(qiáng)硬態(tài)度，指出:憲法應(yīng)由國會(huì)編制，行政官員不得干預(yù)〔5〕。同時(shí)，軍閥們也對(duì)國會(huì)表達(dá)了慎重制憲、希望制訂出符合國情與民望的憲法的意愿。各主要政黨紛紛表達(dá)了對(duì)憲政的期待，輿論更是對(duì)參與制憲的議員寄予厚望，就連普通市民也將制憲當(dāng)作茶余飯后的主要話題。中國社會(huì)又一次遭遇到走向憲政的機(jī)會(huì)。

近九個(gè)月的制憲會(huì)議是在良好的政治環(huán)境下進(jìn)行的，并不是像我們有些歷史著作里所說的充滿威脅、利誘，也不存在議員的安全得不到保障的情況。制憲會(huì)議將1913年死于胎中的《天壇憲法草案》作為藍(lán)本，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行刪改和增添。制憲會(huì)議代表以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，逐條逐字地對(duì)憲法草案進(jìn)行討論和表決，針鋒相對(duì)，唇槍舌劍，尤其對(duì)省制問題和總統(tǒng)解散國會(huì)權(quán)等涉及國體和權(quán)力分配問題，更是各不相讓，直到1917年6月，“府院之爭”(總統(tǒng)與國務(wù)總理權(quán)力之爭)最后攤牌，張勛率辮子軍進(jìn)駐北京，導(dǎo)演復(fù)辟鬧劇時(shí)還沒有一個(gè)結(jié)果。后因黎元洪迫于軍閥壓力解散議會(huì)，此次制憲也便不了了之。

可是，憲政并沒有就此拋棄中國，她仍然給了這塊古老土地上飽受蹂躪的人民以機(jī)會(huì)。

1917年7月，張勛復(fù)辟失敗后，段祺瑞政府以“再造共和”的名義決定重新舉行國會(huì)選舉，并于1918年底組成新國會(huì)(第二屆國會(huì)又稱“褔安國會(huì)”，以段祺瑞支持的褔安社在國會(huì)中占多數(shù)而得名)，選舉徐世昌為大總統(tǒng)，隨即開始制憲工作。此屆憲法起草委員會(huì)決定拋開《天壇憲法草案》，另起爐灶。從1918年底至1919年9月中旬，憲法起草委員會(huì)共開會(huì)二十六次，決議憲法草案一百零一條，并已完成憲法草案說明書，只等議會(huì)表決通過了。然而，新憲法沒有能夠提交議會(huì)討論，因?yàn)槟媳弊h和(即北京政府與孫中山為代表的廣州政府)，制憲工作被迫停頓(可惜的是，議和最終還是不歡而散)，后因直皖戰(zhàn)爭、皖系軍閥戰(zhàn)敗，國會(huì)任期已滿，此次制憲工作也是有頭無尾。不能不提的是，在此期間，一部分第一屆國會(huì)議員在孫中山的號(hào)召下，來到廣州，召開非常國會(huì)，制訂《軍政府組織大綱》，選舉孫中山為大元帥，在兩廣和云、貴、川等省行使政府權(quán)力，并開始制憲工作。由于不足法定人數(shù)，于是自行補(bǔ)選議員，以求達(dá)到法定人數(shù)。同樣，這個(gè)非常國會(huì)的制憲工作，也因?yàn)闆]有找到利益各方的平衡點(diǎn)，而宣告失敗。

有學(xué)者認(rèn)為，盡管第二屆國會(huì)(“褔安國會(huì)”)的合法性存在爭議，但制訂的這部《憲法草案》卻是民國歷史上最為完美的“憲法”，她“秉承權(quán)力分立與制衡的憲政原則，汲取民國初年的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，……更加接近于英、法議會(huì)內(nèi)閣制度，《天壇憲法草案》的‘超議會(huì)制’政體模式基本被否定，完全意義的議會(huì)制度粗具雛形”〔6〕。

盡管如此，中國制憲的步伐并沒有就此停止，社會(huì)各界的制憲愿望也沒有完全破滅。1922年6月，直系軍人以擁護(hù)第一屆國會(huì)為由，讓第一屆國會(huì)復(fù)會(huì)，黎元洪再次就任民國大總統(tǒng)，他號(hào)召實(shí)行南北統(tǒng)一，開始啟動(dòng)制憲程序。此次制憲以1917年制訂的《憲法草案》為藍(lán)本。由于各派爭執(zhí)激烈，出席制憲會(huì)議的議員常常達(dá)不到法定人數(shù)，制憲會(huì)議也只好時(shí)開時(shí)停，1923年6月，直系軍閥驅(qū)逐黎元洪之后，制憲工作又一次被迫中斷。曹錕政府靠收買議員的辦法，爭取了一批跟隨黎元洪南下的議員回到北京，讓議員人數(shù)達(dá)到法定多數(shù)，并于10月初選舉曹錕為大總統(tǒng)，10月8日，第二百零二次憲法會(huì)議召開，三讀通過憲法草案，10月10日，曹錕就任大總統(tǒng)，并于當(dāng)天公布了中華民國永久性憲法。據(jù)記載:“是日眾議院門前裝飾一新，憲法全文用黃絹書成小楷，高揭眾議院門前墻上，四周圍以電燈花線，光彩奪目。兩院議員皆服禮服，先后齊聚，入場之先，由兩院分送每人紅皮憲法印本一份，及1917年制成之憲法紀(jì)念章一枚。上午十一時(shí)，議員均入議場就席，憲法會(huì)議副議長吳景濂宣讀《中華民國憲法》全文，全體鼓掌，呼憲法萬歲，向國旗行三鞠躬禮……”〔7〕。由于馮玉祥突然反水，聯(lián)合奉系軍閥張作霖推翻曹錕政權(quán)，致使這部民國歷史上唯一一次公開發(fā)布的正式憲法，沒有實(shí)施便壽終正寢了。到了這個(gè)時(shí)候，中國制憲之路也沒有堵死，段祺瑞再度出山之后，“仍抱著全國團(tuán)結(jié)和重訂憲法的空想”。召開主要軍事和政治勢力代表參加的“善后會(huì)議”，組織憲法起草委員會(huì)，最后召開國民代表大會(huì)通過憲法〔8〕。憲法起草委員會(huì)于1925年8月3日成立，12月底完成憲法草案。隨著一場軍事政變和奉系軍閥張作霖完全接管政權(quán)，段祺瑞的努力付之東流。1928年北伐勝利，至此，中國人的憲政夢徹底破滅。

從1917年到1926年，中國人又經(jīng)歷十年漫長的制憲努力，可結(jié)果卻是沒有一部全國性憲法實(shí)施過一天。制憲失敗的原因很多，段祺瑞以挫敗張勛復(fù)辟、“再造共和”為名解散第一屆國會(huì)的行為不夠嚴(yán)謹(jǐn)，給軍閥之間的明爭暗斗提供了借口，隨著段在軍事上的失利，此屆國會(huì)也只好解散，制訂的“憲法”也不會(huì)有人去用了。1923年和1925年的制憲同樣毀于軍閥之手，軍閥們個(gè)個(gè)自以為是，自我感覺良好，除了不愿放棄既得利益之外，就是只相信自己，認(rèn)為除了自己，沒有人能夠?qū)嵤椪?。軍閥割據(jù)的危害國人都看得十分清楚，就連軍閥們自己也知道不解決各自為政的局面，憲政將無法得到實(shí)施。1922年6月2日，徐世昌辭職之后，曹錕等十五省軍閥電請黎元洪復(fù)位。黎在回電中說:“督軍諸公，如果力求統(tǒng)一，即請俯聽芻言，立釋兵權(quán)柄。上至巡閱，下至護(hù)軍，皆刻日解職……”〔9〕，十五省督軍皆復(fù)電同意此議，并開始善后工作。孫中山和非常國會(huì)卻通電反對(duì)，孫還表示:“決為國民一掃兇殘，務(wù)使護(hù)法戡亂之主張，完全貫徹?！薄?0〕早在1921年5月5日，孫中山就任大總統(tǒng)(廣州非常國會(huì)選舉)時(shí)就表態(tài):“儻徐世昌舍其非法總統(tǒng)，自己亦愿同時(shí)下野。”當(dāng)1922年6月初，徐世昌辭職時(shí)，孫卻忘記了他的承諾，導(dǎo)致6月15日粵軍圍攻廣州總統(tǒng)府，要求孫兌現(xiàn)與徐同退的誓言，孫中山只好從海上逃走〔11〕。南方革命黨人和非常國會(huì)對(duì)憲政的失敗同樣負(fù)有不可推卸的責(zé)任。還有，我們的國會(huì)議員，總是想把自己置于國家權(quán)力的頂峰，不愿與別人和別的利益集團(tuán)分享，根本不考慮固執(zhí)己見的后果。如果說1913年第一屆國會(huì)議員們的頑固不化尚能夠原諒，則以后的國會(huì)議員們的一意孤行，就無法容忍了。已經(jīng)有了前車之鑒，他們?nèi)匀晃倚形宜?，純粹是不?fù)責(zé)任，是在拿全體中國人的利益求一己私利或者過一把權(quán)力癮!

永遠(yuǎn)的遺憾

1913年至1925年，中國經(jīng)歷了長達(dá)十三年的制憲努力，留下的除了一紙空文就是永遠(yuǎn)的遺憾。

制憲，讓國家走上憲政軌道，是那個(gè)時(shí)代的政治家、知識(shí)人和廣大市民包括絕大多數(shù)軍閥們的共同愿望。盡管存在軍閥割據(jù)、政局不穩(wěn)的客觀事實(shí)，但大的環(huán)境還是開明的、開放的，言論、集會(huì)、罷工、罷課的自由并沒有受到多少干預(yù)，那個(gè)時(shí)候的統(tǒng)治者，不管他們骨子里是不是憎恨共和、向往專制，但是，沒有一個(gè)人公開表示背叛共和背叛憲政(袁世凱除外)，他們野心勃勃卻“還是承認(rèn)中國國家的存在……無人打算改朝換代”〔12〕。包括袁世凱在內(nèi)，沒有一個(gè)統(tǒng)治者不想通過合法途徑取得統(tǒng)治權(quán)，讓利益最大化。就拿1919年的情況來說，南方國會(huì)補(bǔ)選了數(shù)百名議員，以求達(dá)到“法定多數(shù)”，北京政府下令重新選舉，由于南方抵制，只有十一省參加選舉，無法達(dá)到法定人數(shù)，這一屆國會(huì)因此從未召開。北京政府并沒有像南方政府那樣，采用非常手段“補(bǔ)選”，以達(dá)到能夠召開國會(huì)的目的。各省的憲政運(yùn)動(dòng)也如火如荼，很多省都開始制訂省憲，湖南則實(shí)施了迄今為止中國第一部省憲，實(shí)施時(shí)間長達(dá)六年之久。民眾的法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)，在曹錕統(tǒng)治下的直隸省，議會(huì)幾年來始終不通過一項(xiàng)公債案，軍閥也不能無法無天。1913年宋教仁案發(fā)生之后，上海地方檢察廳公開傳喚在位的國務(wù)總理趙秉鈞，雖趙以健康原因拒絕應(yīng)訊，但這在中國司法歷史上應(yīng)該是從未有過的事件。民國初期的中國存在著制訂代表大多數(shù)民眾意愿的憲法并將其付諸實(shí)行的先決條件，是中國歷史上一個(gè)千載難逢的機(jī)會(huì)。

有這么多制憲和實(shí)施憲政的便利條件，中國的憲政之路還是走入了絕境，這不能不說是作為中國人的恥辱，也是炎黃子孫永遠(yuǎn)的疼痛。倘若我們的政治家們能放下一己私念和小團(tuán)體利益，我們的憲政也許會(huì)得以實(shí)施;倘若軍閥們能夠以國家民族利益為重，主動(dòng)放下武器，割舍權(quán)柄，則我們的憲政也有可能會(huì)得以實(shí)施;倘若南方革命黨人順應(yīng)潮流，以和平而不是以武力抗?fàn)幍男问饺幦?quán)利，那我們的憲政也有可能會(huì)實(shí)施;倘若我們的國會(huì)議員們，在擔(dān)負(fù)規(guī)劃中國政體、國體的崇高使命之后，能夠更多地考慮中國的國情，學(xué)會(huì)妥協(xié)與退讓，同樣，我們的憲政也有可能實(shí)施。還有，如果出現(xiàn)一個(gè)宋教仁似的以大局為重、能夠熟練掌握政黨政治技巧、團(tuán)結(jié)各方力量的領(lǐng)軍人物，中國的憲政也會(huì)大有希望。可惜，歷史不能假設(shè)。

盡管中國的憲政之夢破滅了，然而，這并不說明，在民國初期的時(shí)候中國沒有實(shí)現(xiàn)憲政的可能，也不是如一些人所說的中國不適合憲政、中國的憲政運(yùn)動(dòng)“是一場鬧劇”〔13〕，盡管不能排除某些政治野心家和自私自利者曾經(jīng)從中作梗和無理取鬧，但，中國人對(duì)于憲政的渴望是真切的，其努力也有目共睹。中國是可以成為憲政國家的，只是由于很多偶然因素，讓我們錯(cuò)失了一個(gè)又一個(gè)機(jī)會(huì)。

注釋:

〔1〕〔8〕〔13〕(美)費(fèi)正清主編:《劍橋中華民國史》上冊，中國社會(huì)科學(xué)出版社1994年版，第216、275、267頁。

〔2〕陶菊隱:《武夫當(dāng)國》第一部，海南出版社2006年版，第131頁。

〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕嚴(yán)泉:《失敗的遺產(chǎn)》，廣西師范大學(xué)出版社2007年版，第20、58、58、70、66～67頁。

〔9〕〔10〕〔11〕張蔭麟、呂思勉、蔣廷黻:《中國史綱》下冊，陜西師大出版社2007年版，第168、169、167～169頁。

〔12〕(美)費(fèi)正清:《中國:傳統(tǒng)與變遷》，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2008年版，第324頁。