論大學“行政化”之實質

從2010年2月溫家寶總理與網友談心，提到“教育行政化的傾向需要改變，最好大學不要設立行政級別”以來，關於教育行政化問題的討論一直倍受社會關注。

前不久，在眾多學者與民眾參與討論的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》，對此問題在國家意志上作了進一步回答:“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。這樣，長達幾個月的關於大學“去行政化”的激烈爭論似乎暫時可以結束。但大家仍不要忘記，在2010年兩會期間，某位著名大學的校長說過:“如果官本位是前提，如果全社會都是行政級別為導向，那單獨取消高校的行政級別就是貶低教育。”他的“兩個如果”說，給人們提出兩個問題:一是作為根深蒂固的“官本位”觀念能在短期內根除嗎?答案是:不可能;二是如果說“官本位”思想歷史久遠，作為一種文化觀念，有幾千年的沉淀，一時難以根除，那么作為計劃體制下的特殊產物“全社會都是行政級別為導向”是否能夠取消嗎?答案同樣是:不可能。既然這兩個問題都“不可能”解決，會長時間地存在下去，那么，僅僅取消大學的行政級別，它的根本意義究竟在哪里?

從20世紀80年代，內地傳出某些地方政府不知如何確定寺院方丈的級別，從是定“處級方丈”還是“局級方丈”開始，社會早已對這種“行政級別為導向”的做法十分不滿。大學也曾一度不提級別問題。不知什么原因，90年代政府很快又在中國大學中重新確定了20多所副部級的重點大學。大學所設立的行政級別問題，不僅遭到全社會，也包括這些大學師生的質疑，甚至連那些大學校長，包括享受副部級待遇的校長都發出不同的聲音。筆者認為，把高校去行政化問題，簡單地引到取消大學的行政級別上，其實有失偏頗。取消大學的行政級別，只是解決了容易受人關注，吸引社會眼球的現象問題，並不能從本質上解決大學的“行政化”。

按照中國《高等教育法》，大學實行的是黨委領導下的校長負責制。這樣，大學里形成兩類管理權力及其權力中心:黨的權力(有學者稱之為政治權力)與行政權力:黨委常委會與校長辦公會。在相當多的大學里，大學校長一般不擔任黨委主要職務(書記或副書記)，只擔任行政職位。可以說，學校重大問題的決策，都必須先經黨委常委會討論，等形成決議后再由校長所領導的行政系統執行。其實，這種機制與各級政府的運行情況基本相同。高校里的黨委會議，成了最高的議事機構，擁有重大事務的決策權。從這點意義上講，把大學看成是政府職能部門的外延品或附屬物並不太過分。但有一點，大學與政府部門還不一樣，甚至不如政府，那就是政府由於切實認識到社會公共事務管理內容的龐雜，常表現出力不從心之感，這就大大推動了政府各級部門及其領導者，從科學決策的民主化與科學化的要求出發，善聽專家學者的意見。而大學的行政負責人，由於他們絕大多數自身是相關領域的頂尖學者，自然會情不自禁地認為自己就是專家，根本無需再聽什么“專家學者之言”。再加上大學事務比起政府管理的公共事務相對要簡單些，所以使得少數大學的某些領導，我行我素，聽不得各種不同意見。另外，大學是個要求學術自由的地方，各種“怪思想”與“怪行為的人”較多，這就加劇了某些領導更不能正確對待各種不同意見，使不少重大決策失誤，違背了美好的初衷，辜負了社會與民眾對大學的殷切期望。

中國的行政體制存在嚴重的官僚制，官僚制是層級化的體制，其根本特征是權力集中。在龐大的層級制中，從上至下，越往低層去，執行性愈突出;反過來從下向上，越往高層走，決策性越突出。正如鄧小平反復強調的那樣:高度集中的管理體制造成了官員的權力太大。權力太大使得不少高校的領導忘記了他們對社會大眾與學校師生的莊重承諾，重大決策時常習慣由少數人說了算，從而使得高校中的資源分配機制，從課題申請到職稱評定等與人的切身利益相聯繫的事務，都與官僚層中那些相關層級的權力擁有者的偏好相關。比如，很多學校為了打造本地區的“航空母艦”，一直高負債地運行，有的負債幾億，也有的負債幾十億，不容說學生不知情，就連絕大多數教職員工也根本不知。這種情況下，講什么參與權、知情權、管理權與監督權，那是一種莫大的諷刺!過去常有人列舉，在中國推行民主政治的最大障礙，是民眾的文化程度低，人員的整體素質不高。試問，高等學校中的教職工的文化程度與整體素質應如何評價?也許，我們若用簡單的語言回答，有可能會使個別人找到反對的理由。但可以肯定，大學中發展民主政治，推進學校自主辦學的基礎一定不比社會差。

因監督不力，在中國擁有權力就意味著有了利用權力去分配資源的權利。拋開腐敗問題不談，僅從純工作的角度討論，資源分配給誰，這對那些擁有極高自由裁量權的政府部門與大學中的行政管理部門，是非同小可之事。由於權力集中，使得與“權”相聯繫“利”的特色加倍凸顯。因為決策層往往比執行層離“利益”更近些，這就造成兩種結果:一是當官者更易獲得資源，他們帶上了各種名目繁多的榮譽光環。有人說:“2009年教師節，全國表彰的高校優秀教師，90%都有官階職務，也就不難理解了”。

另一個后果是不少學者千方百計地想聘到各級行政部門擔任領導，出現多人爭搶一個行政位置“激動人心”的場面。大學中不少學者真的精明起來，心甘情愿地暫時放棄自己的教位，來個“雙肩挑”，既當行政領導，又當學者，這樣可以使得自己手中能擁有更多的資源，既方便自己直接利用，又能在內部與外部的各類評獎中相互利用。比如，今天在評選的A獎中，你投我一票，等下次你申請B獎時，我再投你一票，真可謂“投我以桃，報之以李”，皆大歡喜。

有人也許產生疑問，大學教師的作用哪里去了?那么多的教授為何不言?特別是那些有名望的教授為什么失聲?回答這些問題，無法用幾句話解釋清楚，簡單地說，是個“制度問題”。退一步說，個體力量可能不足以發揮重大作用，那么學校中眾多的各類委員會，為何也難以盡責呢?我們僅用中國九三學社的一項問卷調查結果來說明。調查顯示，62.6%的受訪者認為，學術委員會只是裝飾，或僅能對學校重大學術事務提供參考意見。由此可見，大學中相當多的學術權力，在高度集中的體制下，已被政治權力與行政權力所替代。

大學“去行政化”改革的目的，是為了防止行政權力高度集中，因此要限制其權力，分散其權力，監督其權力。如果真的把大學的行政級別取消，但行政權力依舊保持高度集中的局面，行政權力依舊從根本上支配著獨立的學術權力，法律所授於教職員工的自治權力依舊得不到真正落實，那么這樣的改革肯定無利於大學從本質上“去行政化”。

有學者批評，“大學越來越成行政單位”。筆者認為，這種批評就如同要求取消大學行政級別一樣，沒有觸及到大學“行政化”的實質。因為政府行政部門的核心問題是權力的高度集中，是缺乏對它的有效監督。大學基本沿用了這種體制，同樣也存在權力高度集中的問題，並不簡單是因為大學類似於行政單位，取消了行政級別就成。沒有民主政治發展的堅實基礎，即使如大學這樣很容易推行政治民主、堅持學術自由的地方，也會出現令人震驚的腐敗現象。大學中的腐敗，除存在著社會中常出現的權錢交易、權色交易外，還有可能出現權力與學術的交易。

前面的討論，基本還限於大學中內部權力的運行，並未涉及到內部權力與外部政府權力的關係。大量事實揭示，在大學的發展中政府通過多種方式與途徑，以掌握資源，其中最凸出的是財力為突破口，加大政府行政部門對大學權力的控制，加重了大學對政府的高度依賴性。換句話說，它在一定程度上加劇權力的高度集中。比如，政府通過各種評比與檢查，使得大學置於政府的嚴密管理之下。前不久，媒體報道了一則耐人尋味的事，一位級別不高的女秘書，因參與對某大學的檢查工作，使得多位副校長笑臉相迎，做出了使人哭笑不得的事。顯然，政府行政部門的秘書級別雖小，但在特定事件上擁有的權力卻很大。

筆者認為，提及大學中的“行政化”，離不開其中如權力的來源、權力的運行關係、權力的制約與監督等核心問題的討論。至於有人牽強附會地把去行政化與大學中是否需要行政管理扯在一起，這肯定是不合適的，因為我們是在討論大學的“去行政化”，不是“去大學的行政”。誰也不會否認大學中行政管理的重要性與必要性，正如誰也沒有否認官僚制(層級制)存在的必要性一樣。但這一制度的特點是權力的集中，會導致高度集權。大學沿襲了這種體制，也會產生權力過於集中現象。

需要補充說明，2010年8月28日，新浪網報道了教育部直屬高校工作諮詢委員會第二十次全體會議，於2010年8月下旬在遼寧大連閉幕的消息。教育部負責人在會上表示，為順利地完成高校承擔的核心任務，“大學內部管理不宜簡單地套用政府的行政管理模式”。由此可見，圍繞著大學中的行政權力與學術等其它權力的關係的討論，將會構成大學“去行政化”改革的核心要素。

(作者系澳門理工學院研究人員)