我國開征環境稅:源起\\機理與模式

摘 要：經濟增長與環境質量存在依存關系，即經濟增長初期會造成環境質量惡化，但到達一個轉折點后，經濟增長又會引致環境污染狀況的改善。由于環境污染具有“負的外部性”特征。因此，治理環境污染需要政府規制，而開征環境稅是一種最具效率和公平的規制手段。目前我國經濟仍處于增長時期，整個國家稅制體系尚不完善，比較適合采取融入性的環境稅模式。而在社會經濟利益關系已經理順，整體稅制體系比較完善，稅收管理水平較高的條件下可以選擇獨立性環境稅模式。

關鍵詞：環境稅；經濟增長；環境質量；庫茲涅茨曲線

中圖分類號：17810.422 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X(2010)09-0083-05

一、我國開征環境稅的源起

(一)我國環境污染現狀

環境庫茲涅茨曲線(EKC)假說認為，經濟增長與環境質量存在依存關系，即經濟增長初期會造成環境質量惡化，但到達一個轉折點后，經濟增長又會引致環境污染狀況的改善。但這一過程不會自動發生，而要通過政策響應來實現。

根據環境庫茲涅茨曲線理論假說，經濟增長必然帶來附屬產物——環境質量的惡化(負外部性)，而化解這種負外部性較好的對策是國家采取相應的政策手段。改善環境現狀存在的政府政策手段主要包括政府直接管制、法律手段、污染權交易制度和環境稅收等，其中，體現了庇古稅機制的環境稅是最為有效的工具。但我國目前的稅制體系中尚未設置專門的環境保護稅收制度，只有一些散見于各種稅收條例中的條款具有資源環境保護的功能，環境保護的公共政策也主要以收取排污費作為控制污染的經濟手段。

(二)我國環境保護政策

1994年，為響應聯合國21世紀應對氣候變化的決議，我國政府就主動頒布了全球第一個國家級的綱領性文件《中國21世紀議程》，在其行動方案中明確指出“對環境污染處理、開發利用清潔能源、廢物綜合利用和自然保護等社會公益性項目，在稅收、信貸和價格等方面給予必要的優惠”。但因當時分稅制財政體制改革剛剛實施，而分稅制改革的重點是提高中央政府的調控能力，國家還無暇顧及旨在保護環境的環境稅的政策設計。2005年10月，黨的十六屆五中全會提出加快建設“資源節約型和環境友好型社會”，黨的十七大進一步將其納入重大國策序列之中。到2007年6月，國務院發布《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，提出制定和完善鼓勵節能減排的稅收政策，并明確提出“適時出臺燃油稅。研究開征環境稅。研究促進新能源發展的稅收政策。實行鼓勵先進節能環保技術設備進口的稅收優惠政策。”截止2009年5月25日，國務院已批轉發改委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見的通知》，《通知》共出臺了十三點意見，其中第四條提出“大力推進資源性產品價格和節能環保體制改革，努力轉變發展方式”，第九條提出“加快理順環境稅費制度，研究開征環境稅”。其后，環保部副部長張力軍在6月5日國新辦新聞發布會上透露，征收企業環境稅已被列人財政部、稅務總局和環保部的重要議事日程，條件成熟時會推出。此后半個月，全國人大財政經濟委員會6月24日在有關報告中建議加快理順環境稅費制度，研究開征環境稅。這充分表明，我國開征環境稅的研究已經進入了政府議事日程。

二、開征環境稅的機理分析

開征環境稅的理論淵源可以追溯至“福利經濟學之父”庇古的外部性理論。該理論認為：市場經濟運行中，因為由自然環境提供的服務不能通過市場進行交易，所以，市場機制無法對經濟運行主體在生產和消費過程中可能產生的附產品——環境污染和生態破壞發揮作用。這種危害表現為發生在市場邊界之外的外部性成本，庇古稱之為“負的外部性”。外部性是一種典型的市場失靈，在面對外部性造成的市場失靈時，政府可以通過“特別鼓勵”或“特別限制”的激勵或征稅的形式來進行干預，從而使經濟行為的“負外部性”進行“內部化”。

縱觀發達國家解決環境污染的外部性的政府規制，開征環境稅是一種最具效率和公平的方法。環境稅(Environmental Taxation)，也稱為生態稅、綠色稅，是指國家為了保護環境和資源而憑借其主權權力對一切開發、利用環境資源的單位和個人，按照其開發、利用資源的程度或污染、破壞環境資源的程度征收的一個稅種。環境稅與環境問題的相互關系圖1所示：

圖1中，橫軸P代表產量，縱軸c代表成本，MB為邊際效益曲線，PMC為邊際私人成本，SMC為邊際社會成本，T為環境稅率，假設污染量與產量成正比。

在圖1中，由于環境污染具有外部性，則邊際社會成本大于邊際私人成本。在不開征環境稅的情況下，從私人角度看，由于受利益的驅使，企業的最佳生產水平是私人邊際成本與邊際收益的交點，即PMC=MB時所對應的Q點，AE是企業的外部性成本，由社會為其負擔。當開征環境稅時，使得T=AE，征稅幅度剛好可以使企業外部成本內在化，PMC曲線上移T距離。這時，追求利潤最大化的企業所選擇最適合的產量為PMC+T=MB時所對應的Q點，此時企業減少了產量(Q—Q)相應所帶來的排污量。因此，通過征收環境稅，可以促使企業減少污染，消除環境污染的外部性，使經濟行為的負外部性內部化，達到邊際私人成本和邊際社會成本的一致，從而達到有效解決環境問題的目的。

環境稅收的主要目標是通過稅收調節納稅人的經濟行為以減少污染、促進資源合理配置，最終提高經濟效益，促進社會經濟可持續發展。環境稅不僅可以約束污染者的行為，而且還可以增加政府財政收入，為污染治理、環境資源的保護提供穩定的資金來源，以達到環境、經濟和社會三贏理想狀態。同時，我們也要充分認識到，環境稅作為矯正環境外部性的稅收，其調節行為的職能應比取得財政收入的職能更重要，并且環境稅收入應該隨著環境的不斷改善而減少。目前我國環境的污染日益惡化，這不但直接影響著人民的生存質量，而且正在演變為我國社會經濟可持續發展的負面因素。因此，面對日趨嚴峻的環境狀況，加強環境稅收制度建設，運用稅收手段來保護我國的環境，實現經濟發展與環境保護和諧共存已經到了刻不容緩的地步。

從上述分析可以看出，在我國開征環境稅無疑對促進全社會節能減排，維持經濟可持續增長具有舉足輕重的作用。根據我國經濟仍處于增長時期，整個國家稅制體系尚不完善的客觀情況，我們提出兩種環境稅模式——融入性環境稅模式和獨立性環境稅模式，以下分別展開研究。

三、融入性環境稅模式的設計

融入性環境稅模式，即在我國現行整體稅制范圍內作微調，通過對現行稅制進行整合與完善，運用稅收激勵等手段把環境保護理念融入現有稅種，使整體稅制體系更加綠色化。在我國現行稅制中，與環境保護相關的稅種主要有流轉稅類中的增值稅、消費稅、關稅；所得稅類中的企業所得稅；資源稅類中的資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅；行為稅類中的車船使用稅、城市維護建設稅。在具體設計中可考慮以下方案：

1.增值稅

增值稅全面轉型后，可以通過改變稅率和征稅對象來實現環境稅的征收目的，主要措施有：(1)對企業購置用于消煙、除塵、污水處理等方面的治污設備，為節約、循環利用資源而購置的設備，除正常進項稅額抵扣外，可以考慮加計扣除進項稅額。(2)嚴格減免稅管理，對高污染、高消耗的企業不能給予減免優惠；同時，對有害人體健康或易造成環境污染的農藥、農膜應免除13％的低稅率。(3)完善對廢舊物資、資源綜合利用產品增值稅優惠政策。(4)鼓勵和扶持再生能源產業和保護環境，降低可再生能源企業的增值稅稅率。

2.消費稅

調整現行的消費政策，擴大消費稅覆蓋的范圍與調整稅率，將容易給環境帶來污染的消費品與資源消耗量大的消費品納入征稅范圍，并根據消費品對環境的影響程度設置不同的稅率。主要措施有：(1)適當提高大排量的小汽車、越野車、摩托車等的消費稅稅率，對使用“綠色”燃料的汽車減免消費稅，以促使消費者和制造商做出有利于降低污染的選擇。(2)將白色污染性產品及其他污染性產品納入消費稅的征稅范圍，以抑制或取消白色污染性產品的生產和消費。(3)對不可再生能源，如煤炭、石油等征收能源消費稅，并逐步調高稅率。(4)將一次性電池及氟里昂、含磷洗衣粉及洗滌劑、劇毒農藥等污染性產品納入消費稅的征稅范圍，并對含鉛汽油及煙花爆竹課以重稅，通過稅收調節使消費者盡量使用替代品，從而限制甚至終止這些污染性產品的生產和消費。(5)針對高檔建筑裝飾材料(如木制地板)、高爾夫球具等征收消費稅，控制資源的過度消耗。而對清潔能源，如生物能源免征消費稅。

3.所得稅

由于企業所得稅與企業的收益密切相關，因此，通過企業所得稅的各種稅收優惠，例如稅收減免、加速折舊、投資抵免、費用扣除等，可以有效地促進環保產業的發展，鼓勵環保技術的開發和利用，進而起到促進環境保護的作用。主要措施有：(1)對體現資源節約和環境保護目標的企業所得稅優惠政策進行調整，如允許企業對環保節能的關鍵技術設備實行加速折舊，并對環保節能企業實行再投資退稅、擴大扣除范圍、延期納稅。(2)企業購進的節約能源和防治污染的專利技術等無形資產，允許一次性攤銷。(3)對荒地、荒山、荒漠等方面的開發投資，給予減免所得稅優惠。(4)對有償轉讓環保科研成果及提供相關技術咨詢、技術培訓而取得的收入，給予一定的所得稅優惠等。(5)對治理污染、保護生態環境、循環利用資源而發生的費用支出，環境、社會效益達到規定水平的，允許稅前加計扣除。

4.資源稅

改革現行的資源稅，通過向所有自然資源開采單位和個人普遍征稅來調節自然資源的供給和需求，進而影響自然資源配置的目的。主要措施有：(1)提高資源稅的征收標準，以矯正資源過低的價格。調整煤炭、石油、天然氣和黑色金屬礦原礦的資源稅率，對非再生性、非替代性、稀缺性的資源要課以重稅。同時，對污染程度不同的資源可實行差別稅率，資源稅的征收要充分考慮資源的稀缺性和生態補償與恢復成本。(2)擴大資源稅的征收范圍。逐步將水資源、森林資源、草原資源等部分存量日漸稀少或其再生能力已經受到明顯損害的資源納入資源稅的征收范圍，待條件成熟后，再對其他資源課征資源稅，并逐步提高稅率。同時，將現行的城鎮土地使用稅、土地增值稅及耕地占用稅并入資源稅，成為資源稅的一個稅目。(3)調整資源稅的計征方式。建議對資源稅計稅依據改為實際開采或生產數量，使納稅人從自身利益或市場需求出發合理開采資源，提高資源的開發利用率，這樣從源頭控制稅收，防止稅款流失。(4)改革計征辦法。計征方法由原來的從量計征改為從價與從量相結合。

5.關稅

實行綠色關稅制度，主要措施有：(1)通過進口關稅，控制污染性產品和技術的進口，對可能造成環境污染的產品、有毒有害化學品及其他可能對我國環境造成重大危害產品，應大幅度提高其進口關稅。(2)對原材料、初級產品和半成品等資源征收出口關稅，以有效保護不可再生資源，限制國內資源的大量外流。

6.其他稅種

調整車輛購置稅、車船使用稅政策。主要措施有：(1)對以清潔能源為動力、符合節能技術標準的車輛，可按適當比例給予減征車輛購置稅的優惠。(2)改革車船使用稅的計稅標準，對不同能耗水平的車船規定不同的征稅額度，實行差別征收。

采取融人性環境稅模式的優點是：這種漸進式改革不會對現行稅制體系造成太大沖擊，有利于稅收效率與公平目標的實現，且該模式實際操作簡便。融人性環境稅模式的局限是：環境稅的矯正功能差，目標模糊，調節能力弱。該模式屬于過渡性稅制改革，比較適合于現行稅制體系尚未完善，仍處于不斷改革狀態下采取。

四、獨立性環境稅模式的設計

獨立性環境稅模式是指，在現行稅制體系的框架下，根據受益者付費或使用者付費原則，開征獨立的環境稅。開征獨立的環境稅是一個循序漸進的過程，應根據我國面臨的生態環境問題以及國家的環保政策逐步推行。

(一)環境稅制的構成要素

1.納稅人

確定環境稅納稅人的原則有二：一是“誰污染，誰繳稅”原則。只要有污染行為，行為人就要為其支付代價，因而，凡在我國境內造成外部環境污染的企業、單位和個人均是該稅的納稅人。二是“誰受益，誰繳稅”原則。即凡是自然環境的使用者和受益者均是納稅人，如政府處理污水和垃圾對每個人和家庭都有利，因而可按人頭或以每戶家庭為納稅人。總之，環境稅的納稅人既可以是單位也可以是自然人甚至家庭。

2.征稅對象

在理想狀態下，環境稅的征稅對象應包括一切污染環境的行為和在消費過程中會造成環境污染的產品與服務。但在開征初期，征稅范圍不宜過寬，應本著循序漸進的原則，先將重點污染源納入征稅范圍，待條件成熟后再擴大征稅范圍。目前，征稅對象首先應當考慮各種廢氣、廢水、廢渣、工業垃圾以及對環境、資源危害程度較大的污染物。環境稅作為一個新的稅種，選擇的征稅對象必須要與污染源有緊密聯系，這將有助于實現稅收對納稅人約束與激勵功能。

3.稅率

環境稅稅率的設計應考慮三個方面的問題：一是環境稅的稅率應適中。稅率過高會加重企業的稅收負擔，過輕又不足以引導納稅人減少污染行為。根據前文第二部分環境稅的機理分析可知，理論上的環境稅稅率應該是每單位污染物所造成的邊際社會成本與邊際私人成本之間的差額。這樣，通過稅收調節可以將納稅人的私人成本提高到與社會成本同樣的水平，從而將其“負外部性”內部化。二是環境稅采取定額稅率的形式。定額稅率可將稅收負擔與生產或使用過程中產生的污染數量直接聯系起來，這樣可以避免比例稅率促使納稅人通過降低產品質量轉嫁稅負，避免減少污染來降低價格的弊端。三是在稅率的設計上應考慮差別因素，對那些污染程度高、破壞性強的行為課征較高稅率，引導納稅人減少污染物的排放。

4.計稅依據

對排污行為征稅，應以污染物的實際排放量為計稅依據。對污染產品征稅，應以產品數量為計稅依據，這是國際通行的做法。

(二)新稅種的設計

1.對污染行為征稅

一般而言，對于能夠在生產時掌握排放污染量的應該直接對其行為征稅，主要可設置以下四個稅種

(1)大氣污染稅。大氣污染稅是針對我國境內向空氣中排放有害氣體行為而征收的一種稅，主要包括二氧化硫稅和二氧化碳稅等。該稅的納稅人是以在我國境內向大氣排放其生產、經營過程中所產生的二氧化硫、二氧化碳氣體的單位和個人。該稅可以用混合征收方式，對能夠進行監測數據的大污染排放源，按照實際監測的排放量及濃度數計征稅額；對于那些監測困難的小污染源，采用對造成污染排放的來源物(主要是煤炭和石油等能源燃料)征稅的方式，根據稅務機關核定其所耗燃料含量計征稅額，稅務機關核定時可根據納稅人的設備生產能力或實際產量等相關指標測算其排放量。目前，我國正在研究中的對機動車征收排污費就屬于大氣污染稅的范圍。

(2)水污染稅。水污染稅是對水體污染活動和行為征收的一種稅。目前我國僅對水的開發和污水排放收費，未對工業企業排放污水對周圍環境造成的污染行為收費。因此，可根據實際情況直接將水排污費改為水污染稅。該稅以在我國境內排放污水的單位和個人為納稅人。征收方式從量定額征收，對于企業排放的廢水，以實際排放量為計稅依據；對于城鎮居民排放的生活廢水，可以以家庭用水量為計稅依據；根據廢水所含污染物的成分、濃度及排放量制定差別累進稅率。從2008年年底開始，我國污染源在線監控網絡可以對企業排污情況進行全天候的控制并提供及時數據，這些可以為開征水污染稅創造重要條件。

(3)垃圾稅。垃圾稅是對處理各種固體廢物而征收的一種稅。借鑒國外經驗，可采取兩種措施：一是對物品特別是一次性消費品，在生產和使用環節就予以征稅，以鼓勵節約使用和回收利用。其稅目設計可考慮飲料容器、舊輪胎、潤滑油等。二是對廢物垃圾處理征稅，專門用于處理城市廢物垃圾。該稅以在我國境內排放各種工業固體廢物和從事生產、委托加工和進口應稅垃圾產品(如一次『生餐具、塑料袋、無法回收的容器等)的單位為納稅人。從征稅方式來看，對排放工業固體廢物的，以工業固體廢物的排放量為計稅依據；對生產應征垃圾稅產品的，以其銷售額為計稅依據。

(4)噪聲稅。噪聲稅是對制造影響社會、公眾正常生產生活的噪音的行為所征收的一種稅。可借鑒國外通行的規則，對釋放噪音污染的主體征收噪音稅，用以對受到噪音污染侵害的對象進行補償。在實施初期可以先將噪聲稅鎖定在幾類特定的場所，如飛機噪聲，可以按照飛機的著陸次數計征；工地噪聲，可以根據工程規模大小、作業時間長短等因素來計征；汽車噪聲，則按用途以輛為單位定額征收。

2.對于污染品征稅

污染品從替代程度來看，可以分為不可替代的污染品和可替代污染品兩類，其稅收也分為以下兩類：

(1)不可替代污染品稅。對不可替代污染品征稅會導致該原料或者產品價格驟然上升，稅額部分最終將轉嫁給消費者。當這類產品是奢侈品時，由征稅帶來的成本將完全由富人承擔。例如，對汽油征稅，則使用汽車的高收入人群因價格上升會減少對汽油_的使用，從而達到保護環境的目的。

(2)可替代污染品稅。對可以替代的污染品征稅，很可能使這類產品或原料直接從市場上消失，如奧地利、芬蘭、丹麥等國對含鉛汽油征收高消費稅，從而使這些燃料在市場上消失，達到將人們引向消費環保商品和開征環境稅的目的。

由上述可知，對污染行為征稅，可以減少嚴重污染行為，增進社會福利。對污染品征稅，可以通過稅收手段調節企業和國民的行為，同時又盡可能減少對低收入人群的影響。

采取獨立性環境稅模式的優點是：這種激進式改革的調整目標明確，且利于籌集專門用于環境保護的財政資金，保證環境保護專項資金的需求。獨立性環境稅模式的局限是：在開征初期對經濟影響波動較大，改革考慮的因素復雜。該模式適合于在社會經濟利益關系已經理順，整體稅制體系比較完善，稅收管理水平較高的條件下實施。

五、開征環境稅應注意的相關問題

1.現行稅種與獨立環境稅之間的協調

本文述及開征環境稅的兩種模式，它們不是完全互斥而是相互補充的，但二者存在著部分相互替代的情況。因此，在開征獨立環境稅時，要充分考慮和協調好現行稅種與新稅種之間的關系，以避免重復征收。

2.總體稅負平衡

開征環境稅應不增加宏觀整體稅負。如果環境稅出臺而沒有其他稅負的削減，那么宏觀稅負水平將急劇上升，稅負的增加會影響到企業發展和個人消費水平，從整體來看不利于社會經濟的發展。因此，宏觀稅負應該秉承“平衡原則”，處理好“開征環境稅”與“稅負平衡”之間的關系。譬如，我國目前工薪階層實際支配收入仍不高的情況下，推出環境稅與提高個稅起征點相配合，調節居民實際收入，拉動內需、促進消費有著較強的現實意義。

3.加強政府監管

開征環境稅并不意味著多繳稅者可以多排污，必須建立嚴格的總量控制和監管規制。開征環境稅后，原來由環保機關負責的事情現在需要環保和稅務機關來協作監管。如何規避環保部門權力尋租行為的發生，如何建立環境管理體制，加強政府監管，這是我國推出環境稅之前必須考量的問題。