基于動態系統的我國公共財政支出結構績效分析

摘 要：轉型時期我國政府職能的轉變是以建立廉潔、高效的政府為主要目標，即要從經濟建設型政府轉變為公共服務型政府。近年來政府收入增長很快，為政府職能的轉變提供了重要的物質保障。然而由于公共財政支出的結構不盡合理，還存在如行政成本過高等問題。本文通過建立微分方程組對公共財政支出結構的優化進行實證分析，為轉變政府職能和提高我國公共支出的績效提供依據。

關鍵詞：動態系統；公共財政支出結構；績效分析

中圖分類號：F810.4 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X(2010)09-0073-05

一、問題提出與文獻綜述

由于在轉型時期我國財政體制改革的主要目標是建設公共財政體制和優化公共財政支出結構。有學者認為“中國的公共財政建設之路，實質是一個讓中國財政機制回歸‘公共性’軌道的過程”。所以，政府在預算公共財政支出時，必須考慮控制合理支出規模，優化公共財政支出的結構績效，為社會提供更多的公共服務和公共產品。可見，公共支出績效分析是市場經濟和社會進步對政府公共支出管理提出的必然要求。“對作為政府向社會提供公共服務和調控經濟社會運行重要手段之一的公共支出而言，績效評價是其整個績效管理的核心和重要手段，也是政府編制績效預算的前提。一個有效的支出績效評價系統不僅能夠向公共服務的提供者揭示公眾的滿足程度和公共預期目標的實現程度，而且也能指明公共支出決策的改進空間和應采取的行動。本文通過對我國公共支出結構績效的實證分析，為提升我國公共支出的整體效益，為我國政府在未來若干年如何在公共支出各方面進行更科學合理的配置，促進經濟、社會又好又快地發展提供經驗和理論依據。

國外關于公共支出的研究，主要集中在公共支出的規模和結構對經濟增長影響的分析上。這些研究使用不同國家的時間序列數據來檢驗和比較不同公共支出結構對產出或經濟增長產生的影響，一般采用的是一種跨國分析方法對其進行實證檢驗。一部分經濟學家如Grier和Tullock等把政府公共支出劃分為公共消費性支出(或非生產性支出)和公共投資性支出(或生產性支出)兩部分來單純研究這兩種支出的絕對規模與經濟增長和生產率的關系。他們研究發現，政府消費性支出與經濟增長呈負相關，而政府投資性支出則為經濟增長提供了必要環境，具有正的效應。Barro的研究認為政府消費性支出增加會扭曲資源配置，導致人均增長率下降。還有一部分學者同樣將政府公共支出劃分為生產性與非生產性兩個部分，但他們著重討論了公共支出結構和經濟增長的關系。

國內關于政府公共支出的研究也集中在其對GDP增長的影響上，馬拴友利用中國1979—1998年的數據對政府消費占GDP比率與經濟增長率進行回歸，得出的結論是兩者間存在顯著正相關關系，所以他主張應該擴大政府在文教衛生和國防等方面的支出。莊子銀和鄒薇利用1980—1999年的數據進行的實證分析發現，投資增長率、政府公共支出增長率與GDP增長率都存在顯著的正相關關系。國涓和陳蜀豫的研究利用1998--2004年建立一個多變量協整與誤差修正模型，對中國財政支出結構與經濟增長的短期和長期關系進行實證分析，實證結果表明中國生產性財政支出、非生產性財政支出與經濟增長之間存在長期的均衡穩定關系。付文林和沈坤榮的研究則認為中國公共支出的規模與結構在改革以來的時序變化特征與工業化國家明顯不同。研究發現政府經濟建設性支出比重增加會提高GDP增長率，而文教費和維持性支出比重與GDP增長率之間有著負的雙向因果關系，這體現中國經濟的粗放型增長特征，以及政府在行政管理、文化教育等方面支出結構上存在著一定的不合理性。任保平和鈔少靜運用經濟計量方法對中國1978--2003年間公共支出的結構和規模的相關數據進行了實證檢驗，他們的研究結果表明我國公共支出的產出彈性為正，對經濟增長有促進作用。而從公共支出結構對經濟增長的影響來看，經濟建設支出、社會文教支出、國防支出及其他支出的結構產出彈性為正，對經濟增長產生正的效應；行政管理支出結構產出彈性為負，對經濟增長產生負的影響。

以上這些理論研究與經驗分析僅限于公共支出的規模或結構與經濟增長之間的關系的靜態分析上，基本沒有涉及公共支出的績效分析。由于對公共支出的績效分析進行指標化及標準化存在困難，目前很少有學者從公共支出結構的綜合績效上來分析其對經濟增長和社會發展的影響。而從處于轉型期的我國當前公共支出的現狀來看，不僅需要研究公共支出的規模和結構對經濟增長的影響，而且更應關注其對社會發展的影響。因為公共支出的結構績效一方面表現為經濟增長的效益，另一方面由于公共支出中的大多數涉及公共產品的提供、外部性的解決和有效競爭的維護等，因此，公共支出還必須講求社會綜合效益。應從社會經濟活動總體出發，把財政資金的支撥與使用放在經濟與社會發展的總體框架來分析，從而提高政府公共支出的績效。本文采用動態分析方法，通過微分方程組對公共支出結構的績效進行分析，這里的動態蘊含著兩個含義：其一是時間上的發展。其二是各變量間的相互影響。

二、公共支出結構調整的思路

按市場經濟的要求，對公共支出結構進行優化和調整，其核心是解決公共支出“越位”與“缺位”的矛盾，建立一個支出合理增長、內部結構優化、能夠有效規范支出行為和管理方式符合現代市場經濟要求的支出運行機制。

調整和優化公共支出結構的目標是與社會主義市場經濟中的政府職能相適應。相對市場體制而言，財政的功能是滿足公共需要，也就是那些市場體制不能保障的具有“外部效應”的公共物品和公共服務的需要，因此調整和優化公共支出結構的總體思路是：在滿足公共支出需要的同時，促進節約資金，提高支出效率；保證基礎性投資需求，促進經濟結構的調整消0減一般經營性支出以及對生產者的補貼支出；設置衡量各項支出的成本效率指標，加強預算管理；增加公共支出的公開、公正和透明度，以利于社會監督。對一般公共服務支出和科教文衛支出，在保證其與社會經濟發展需要相應增長的同時，重點是調整和優化每類支出的內部比例關系，加強公共支出的標準、統計、成本要素的核算等基礎性工作，與此相應促進機關事業單位體制和運行方式的改革。

三、數據處理、模型建立和實證分析

綜合現有文獻，本文將公共支出分為經濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和社會保障費等5大類。在此基礎上考慮不同支出之間復雜的關系建立微分方程組，通過對微分方程組的求解考察公共支出結構的綜合績效。通過數據擬合，探索最優公共支出結構，為我國政府改進公共支出結構，提高公共支出效率等綜合績效提供參考。

1.建立模型

為了描述公共支出各項之間的復雜關系，選取的數學模型為微分方程模型，通過對微分方程組的求解，可以得到事物發展變化的趨勢。考慮公共支出各項之間的關系，則有：

3.模型求解

顯然上述微分方程組為非線性并且變量較多，所以求其解析解十分困難，因此，本文使用龍格庫塔4階數值求解方法對上述微分方程進行求解。

在假定公共支出比例保持2007年時水平不變的情況，并且求解初值點為2007年的五項績效指標。其求解結果如圖1-圖5所示：

從圖1到圖5中的曲線可以看出各類支出的績效指標以震蕩的形式增長并最后收斂于一個平衡點，即每張圖片上的一條橫向的均衡線。而曲線以震動的形式變化則表示各變量之間的“捕食一共生”關系，即各變量之間的“擠占”關系和“互補”關系。該動力系統的平衡點是由各微分方程組的系數確定的，換句話說各個績效的平衡點是由我國目前所處的發展階段和公共支出政策決定的。

通過對波動周期的平均值進行分析就得到2007—2012年5年間公共支出在國防、科教文衛、經濟建設、行政管理和社會保障等方面的績效圖，如圖6所示。

從圖6中可以看出，按我國2007的公共支出政策和公共支出比例，在未來5年內我國國防支出績效將會有較快的提高，在2012年達到了420點左右，經濟建設支出績效和國家管理支出的績效也將有較大的提高，均超過了250點，但科教文衛支出績效和社會保障支出績效的提高速度相對較慢，都沒有超過200點，即它們的發展不夠理想，這將會影響我國經濟社會的均衡發展，尤其是社會保障支出的績效較低，使社會保障成為一個社會發展的“短板”，必將制約經濟社會發展的持續和穩定發展。比如由于人們有就醫、住房等后顧之憂，人們的消費將會非常謹慎，不能培育國內的消費市場。由于發展的不平衡，不同群體之間、不同地區之間的差距將會進一步拉大。

從長期來看，如果繼續以這種支出結構發展下去，會引起發展失衡，主要體現在：我國過去將公共支出中的較大部分用在經濟建設支出方面，在教育、衛生、文化和社會保障等公共領域的支出偏低(僅占26％左右)。說明我國公共支出結構不盡合理、支出結構的綜合績效較低。

為了更加合理地分配我國公共支出，我們提出了一個動力系統的優化模型。顯然由上面的分析可知，優化變量為公共支出在各項事業的投資占GDP的百分比(由于優化模型只在短期預測內有效果，因此并不考慮微分方程組的系數改變)。同時優化的目標是：首先，各項支出的績效平衡點值要最高。其次，各項支出績效的發展速度要快(各績效的一階導函數最大)。最后，為了避免社會發展的不平衡性，我們還需要讓各項支出的績效平衡。基于上述的三項要求我們提出了如下模型：

四、結論和建議

在新的發展階段，要使我國經濟社會又好又快地發展，就政府公共政策而言需要對公共支出的規模和結構進行調整，以求提高公共支出的績效，使公共財政資金的使用更加高效、合理。鑒于我國經濟社會發展處于轉型期的狀況，政府應從公共支出結構(包括與稅收政策配合)和支出績效角度調節政府職能轉變，促進經濟發展和社會發展尤為重要。所以，根據上文對我國公共支出結構實證分析的結果，我們認為今后我國公共支出政策調整的方向應在于優化公共支出結構，調整公共支出的重點。

1.轉型期我國公共支出政策的調整要以公共支出結構的戰略性調整為重點

政府應增加公共支出的規模，適應經濟和社會的新變化。通過對公共支出結構的調整，公共支出逐漸走向以提供公共產品、公共服務為主，從而實現政府職能轉變，使政府在公共支出的戰略性調整中，著力解決公共支出中“越位”與“缺位”的矛盾。在支出總規模約束的情況下，調整公共支出的結構，使其更趨合理，力求建立起符合市場經濟要求的公共支出結構框架，最終實現我國經濟增長方式的轉型。

2.在我國政府公共支出總規模不斷增加的情況下，政府應注意提高公共支出績效

公共支出績效的提高是在界定和規范公共支出供應范圍的前提下，明確公共支出分配的依據，強化代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支，比如加大對社會保障和科教文衛等事業的支出力度。有效解決財政支出能力不斷增加而其績效較低的問題。

3.調整公共支出結構

就公共支出結構的技術性調整而言，政府首先應增加對社會保障事業的支出力度，使經濟發展的成果惠及更多的群眾，尤其是社會弱勢群體，比如廣大農村地區的人口以及城市貧困人口。這不僅有助于社會公平，也會對我國經濟社會的進一步發展積蓄能量。其次應增加對科教文衛等公共事業的支出，并且通過體制改革等措施，使這些支出發揮更好的效果，使我國經濟發展逐步擺脫“三高一低”的粗放型發展道路，而走上“三低一高”的集約型發展道路。

4.實證分析結果表明政府行政管理支出績效較低，說明我國政府規模過大，行政費用過高

由于政府規模和效率是政府管理競爭力或政府能力的直接體現，社會化、市場化水平決定政府規模。政府規模、政府效率高低又在相當程度上決定了整個公共部門在經濟社會發展中的作用水平。所以轉型期我國公共支出的調整還應當控制行政管理支出持續快速增長的趨勢，而應立足于行政支出績效的提高。

據此，我們認為現階段我國公共財政體制改革的重點是優化公共支出結構，強化公共支出管理，完善公共支出法律體系，深化財政預算支出管理體制。在推進政府職能轉變大背景下，深化政府預算管理體制改革，強化政府財力支出合理化、規范化和效益化(經濟效益與社會效益一致化)的激勵機制與問責制是我國成功轉變經濟發展方式的關鍵步驟之一。