試析當前農村土地問題

熊勇軍

（湖南省湘潭市農業局，湘潭 411103）

1 問題是土地沒有真正成為農民的財富

現行土地制度是將集體土地按照一定標準平均分配給農戶，所有權屬于集體，經營使用權屬農戶。土地家庭承包經營制度，作為20世紀80年代農村體制改革重要標志，極大解放了當時農村生產力，促進農業快速發展。但隨著國家工業化、城市化以及現代農業發展，現行土地制度執行中暴露出越來越多的問題。一句話概括，很多情況下，作為農民最重要生產資料的土地，不僅沒有真正成為農民的財富，反而甚至成為了包袱。

1.1 農民自己耕作沒有積極性

與以前相比，現在農民的收入結構已經發生了顯著變化。很多地方，農民外出務工已成為普遍現象，農民已經由以前純農戶變成了兼業戶，非農收入占全部收入的大頭，農業只是農民的副業，農民生產積極性并不高。受種植規模影響，農民對生產補貼增加、價格輕微上漲等利好刺激并不敏感，而對成本上升等消極信號反應敏感。這就是為什么國家出臺系列政策扶持糧食生產，而糧食生產面積、糧食產量并沒有相應增長的根本原因。很多地方出現了耕地拋荒、雙季稻改單季稻、雜交稻改常規稻、老弱勞力從事農業生產、田間管理粗放等農民忽視農業生產、不愿增加投入的現象。

1.2 土地流轉難如人意

有人肯定會說，農民既然自己不愿耕作，可以流轉出去，由別人種植。農民將土地承包經營權流轉出去，法律政策上是允許的，政府也是支持的，但真正流轉出去的土地并不多。究其原因，主要是農民流轉意愿不一，顧慮重重，再加上土地分散，難以集中連片。而且，一旦長期成片經營，勢必要破除原有的農戶之間田埂界限，進行土地平整等方面建設，勢必與現在田塊到戶發生矛盾。這些情況制約農業規模經營的發展，制約正常流轉收益實現，制約土地流轉深入發展和土地流轉市場形成。

1.3 承包經營權最終不能出讓

自己不愿耕作，流轉不順暢，是不是最終可以出讓呢？原來政策是農民本人或子弟招工升學實現農轉非的，本人那份承包的土地，集體無償收回。現在實行30年長久承包權不變制度，增人不增地、減人不減地，雖然經營權不收回了，但對于那些有意愿到城市就業生活，準備完全放棄土地承包經營權的農戶而言，其土地經營權卻不能一次性地出讓給集體以換取必要資金，用于城市購房、繳納社會保障、城市就業創業等方面支出。而且承包經營權也沒有完全物權化，不能作為借款融資抵押。

2 問題帶來的系列消極影響

2.1 不利于加快國家城市化進程

工業化、城市化是經濟社會發展的大勢，對于一個國家發展意義十分重大。城市化就是要將相當一部分農民變成市民，當前我國城市化嚴重滯后工業化進程，對經濟社會協調發展造成很大負面影響。相當部分的進城務工人員，特別是那些80后、90后學校一畢業后就進城就業農村青年，完全應該早日成為正常的市民。但由農民轉變成市民，是不容易的一跳，需要相當部分原始積累資金，而進城務工農民，總體收入不高，社會保障缺乏，還要承擔農村家庭支出，僅靠打工積累相當一段年限內，是難以籌措齊全這部分資金的。進城農民市民化，國家也不可能負擔大部分資金。土地是農民主要財產，如果農民通過出讓土地承包權，能夠獲取足夠的補償資金，國家城市化進程勢必大大加快。

2.2 不利于現代農業發展

規模經營是現代農業的重要特征。沒有一定的規模，生產經營主體就難以對市場信號和國家調控政策作出靈敏的反應，也難以采用現代先進生產經營方式提高生產率。工業化加快發展，農村勞動力外出務工增多，本應為土地向種植大戶、向農業企業集中，向規模經營發展提供難得的歷史機遇。但由于流轉的不暢，土地不得不停留在許多無心無力經營農業的農戶手中，致使資源長期得不到高效利用，而一些有資金技術優勢、有志農業生產的企業、農戶卻得不到穩定有效的土地支持。這種情況，勢必嚴重削弱國家扶持政策的效應，最終影響國家糧食生產安全，滯后現代農業的發展。而且農民向金融機構借款，一個主要問題就是沒有有效的抵押品，經營權不能抵押，也限制了農民正常融資、限制農村投入的增加。

2.3 不利于城鄉統籌

城鄉統籌，是中央提出的解決新時期三農問題的一項基本的政策理念。人們對此解讀，往往注重的是工業反哺農業、城市支援農村、加大財政投入的力度，從外因上促進農村經濟發展。其實，這只是一個方面，還有一個更深層、更重要的含義，就是要針對城鄉分割、農業農村經濟相對獨立和封閉運行的二元經濟，打破原有體制的束縛，充分發揮市場配置資源的基礎作用，主動將農村經濟置身于統一的經濟大循環中，用現代的經濟理念、現代的組織管理形式、現代金融和信息服務、現代的科技手段等來開發利用農村資源要素，實現城鄉經濟同步發展。土地是最重要農業生產要素，土地不能自由流動，市場機制不能最終發揮作用，城鄉統籌必將大打折扣，城鄉二元經濟籬笆最終也難以消除。

3 解決問題應確立正確的土地理念

3.1 土地對農民的保障是權益保障不是實物保障

以往在討論農村土地問題時，人們往往強調，土地是農民的命根子，是農民生計以至農村社會穩定的最終保障，并反復引用歷史上由于土地兼并導致失地農民揭竿而起的教訓。土地是農民重要的保障，毫無疑問是對的，但現在國家進入現代市場經濟時代，單純將土地實物平均分配到農戶并與農戶永久地絕對地捆綁起來，并不能達到保障的目的。土地對農民保障，更多的是應采取的權益保障方式。即承認并保護農民對土地的權利，設法實現和增加農民的來自土地的貨幣收益。在集體經濟組織，農民是成員，土地是成員集體所有，農民對土地權利更多的應是一種股份權，一種物權。將土地平均分配到農戶耕作，只是一種方式，而且主要是經濟發展水平較低階段，也就是農民就業門路有限的傳統農業階段。

3.2 實現農民土地權益關鍵是土地能夠真正流動起來

土地雖然對農業、對農民來說有其特殊性，但同樣是一種經濟資源、生產要素，且其總量不可增長，日益稀缺。市場經濟條件下，流動是生產要素的生命。最有效利用土地的途徑就是允許土地合理流動，從低效使用者向高效使用者流動。限制土地流動，就是限制土地的生命，限制土地生產力。允許土地從低效利用方式向高效方式流動，可以通過有效的交換，在沒有損害任何一方既得利益前提下增加社會經濟總量，增加社會成員總福利，從而達到經濟學上的帕累托最優。將土地長期停留在耕作意愿不高、生產經營方式落后的農戶手上，既是國家土地資源的浪費，也抑制農民以地生財的空間。

3.3 土地有序流動需要將農民有效組織起來

當前土地流動不足，是組織服務沒有跟上來。一家一戶農民主體眾多，土地分散，信息封閉，又顧慮重重，單純靠農民自發，土地流轉是成不了氣候的。尊重農民意愿，不搞強迫命令是對的，但不等于不要引導組織。歷史上，農民分田到戶也好、搞合作社也好，不是單靠自發能夠成功的，還是要依靠組織者順應形勢、順應民心、精心發動、激發引導并保持廣大農民熱情才成功的。

4 土地問題有效解決的必要條件

制度需要在實踐中進一步發展完善。這是解決當前土地問題的必要條件。

4.1 深化對現行農村基本土地管理制度理解

基本制度明確了集體土地以農民家庭承包經營為基礎，應該理解為是將主要的土地支配管理和收益權交給了農戶家庭，而不是非要將土地由農民以家庭為單位直接耕作經營，集體經濟組織經所屬農戶同意，可以采取將其所屬土地以承包、出租、入股多種方式，在法律許可的前提下，將土地相對集中，通過競爭的辦法，交給集體經濟組織成員或者外來單位和個人有償使用。當然必須強調，土地流動要經農戶同意，收益直接歸農民所有。只是集體經濟組織要將土地流動服務，要將增加土地收益作為應盡之責認真履行。或者說，在很多地方，以前一家一戶從事農業、集體將土地一分了之是常態，現在規模經營逐漸將成為常態，集體組織應該將以前的例外事項當作正常工作，化以前被動管理為現在主動引導和服務，通過土地集中、通過土地規模經營，想方設法增加農民土地收益。或者說以前集體組織側重的是分地，側重的是面向組織內部農戶的土地管理，側重的是直接農業生產服務，現在要在分析的基礎上，通過開放經營，管好用活土地權，實現土地收益全面提高。

4.2 建立農民放棄土地承包經營權的機制

可以預見，隨著經濟社會的發展，愿意放棄農村土地，成為城市居民的人會日益增多。應該建立一種補償制度，對于那些愿意放棄土地承包權的，由集體經濟組織給予補償，同時國家設立補助基金按標準資助集體經濟組織，因為在相當一段時間內，多數地方集體組織的經濟實力相當有限的。補助資金可以直接打入該農戶常住地相關城市社會保障賬戶上，如養老、醫療、住房、失業等保障賬戶上，讓進城農民可以享受到城市居民平均社會保障。對交回集體土地，可采取競爭辦法，面向社會重新發包經營，收益歸集體所有。另外，要加快改革國家征用集體土地辦法，要尊重農民意愿，非國家公益事業需要的商業性用地，不能強制征收；要充分發揮市場機制作用，合理確定土地征收補償標準，維護農民利益，為農民市民化籌集必要的資金，并加強失地農民社會保障。

4.3 激發社會對土地規模經營的有效需求

土地要真正流動起來，一個重要方面是要創造有利的社會條件，激發土地規模經營的積極性。搬兵不如祭將，要改革現在農業補貼政策，重視對規模經營的補貼，這也是鼓勵糧食生產必須采取的途徑。規模經營主體培養要立足農村內部種植大戶，也可以引導相關農產品生產企業。各地也要出臺獎勵扶持政策，農戶、企業分別連片達到一定規模就獎勵，這樣有種植意愿的農戶和企業就會積極找耕地種植，土地流轉就會有市場。

4.4 建立承包經營權物權化管理制度和流轉市場體系

土地經營權是生產要素，同樣可以形成交易市場。國家要加快改革探索承包經營權物權化辦法，允許承包經營權抵押，農民不能如期借款償還協議的，借款方可以依據相關權利證書，在一定期限內處置承包經營權，享受土地收益；要制訂土地流轉管理辦法和制度，發給相關權利證書，保護各方權益，并出臺扶持政策，建立公益性土地流轉交易服務機構，集中收集發布供需信息、提供中介服務，規范土地流轉合同，處理流轉糾紛。

4.5 加強集體經濟組織土地職能

現在集體經濟組織，履行職責的情況與落實農村土地制度的要求是不相適應的。憲法等法律規定農村土地集體所有，土地私有絕不是發展取向，將土地承包經營權長期穩定到農戶目的只是清晰確定農民權益，這些都不是要集體經濟組織無所作為。國家要高度重視村集體組織的作用，采取健全相關管理制度、明確組織職責、開展干部培訓、實行經費扶持、壯大集體經濟實力、加強監督管理等方面措施，將農村土地管理服務這一富有深遠意義工作抓好。當前尤要立足立足糧食生產安全，采取行之有效的辦法遏制土地拋荒。