發達國家的環境保護及可借鑒經驗

梁燕君 天津財經大學

環境保護是當今世界發展中的重要課題，西歐作為世界上經濟最發達的地區之一，其環保產業發展也居世界前列。中國作為一個承載著環保重任的發展中大國很需要學習借鑒發展環保方面的經驗。下面以英國、德國和瑞典為例談談這方面的成功經驗。

德國

德國是世界環境保護搞得最好的國家之一。德國是世界上對環境污染治理最早且成績顯著的國家，今天的德國，是世界上環境最好的國家之一，空氣清新，河水清澈，森林茂盛，草地青青，到處生機勃勃。在環保技術領域也是最先進的國家之一。這充分體現在水與空氣污染的控制，例如在1990至1994年之間，二氧化碳排放量減少了9.5%，這在歐洲是最佳成效，其減少原因部分是在工業生產中消除燃燒褐煤，更重要的是將燃煤電站改為燃燒天然氣，這使日常生活與商業活動中的排放量大為減少的同時二氧化硫的污染水平亦同步下降。水污染的控制也取得重大進展，例如在易北河中汞污染量減少了80%。德國也是世界上固體廢棄物焚燒技術的領先者，2000年這方面市場約有70億馬克，專家們指出直接焚燒技術，與生產過程諸如流化床，和高溫分解（廢物干餾）成為更有利于環保的技術，其市場前景被專家看好。

德國環保成功經驗：

（1）用法律確定環保的目標和標準

德國政府從20世紀70年代就開始著手進行環境立法工作，逐步形成一整套環境保護系統，把環境保護法規進一步擴大到經濟和生活各領域。

20世紀70年代西德政府出臺了一系列的環境保護方面的法律法規，1994年把環保責任寫入基本大法。目前德國大約有8000部聯邦和各州的環境法律法規，除此之外歐盟還有400個法規，政府部門約有50萬人在管理環保法律法規，德國是一個法治國家，環保法律很完善，對環保的投入也很大，經過長期努力德國環保取得了巨大成績；目前德國無鉛汽油使用率幾乎達100%，而且歐盟范圍內汽車都要安裝一個三通調節催化器，使二氧化碳、碳氫化合物、一氧化碳對空氣污染日益減少，氮氧化物降低50%，雖然汽車從1970年的1500萬輛增長到1995年的4000萬輛，但污染水平并未提高。

（2）國家利用各種方式宣傳環保，提高民眾環保意識

德國有一個由政府機構、民間組織和學校組成的龐大環保教育網絡，它們向民眾做環保知識介紹，向企業推廣環保技術，向社會宣傳新的環保立法，聯邦環境部對全國環保意識建設進行總協調，德國正在實行“國家環保行動計劃”，目的使全國與環保意識建設相關的機構形成更緊密網絡以在全社會更好地推廣可持續發展意識的教育。德國民間環保組織在建設環保意識方面十分活躍，德國有“聯邦自然保護協會”、“青年環保聯合會”等800多個全國和地方性的環保組織或環保信息中心，它們向民眾免費提供講座和環保知識小手冊，并深入民眾中宣傳環保，在節假日的街頭常能看到不同環保組織的志愿人員搭起的臨時宣傳攤，向行人講解環保知識和發放材料，政府還特別重視對中小學生進行環境教育并通過直接參與環保活動來提高他們的環保意識。德國的環保教育從幼兒教育就已開始，德國有關幼兒教育的法規規定幼兒園要把教導兒童維護自己以及周圍環境的衛生作為一項重要內容。

（3）政府對環保企業及環保項目進行補貼和資助

補償手段：當國家給企業在使用成本較為有利的舊設備和全面治理舊設備方面以一定的活動空間時，則可應用補償手段，補償手段應當能夠刺激尋找新技術，并要充分利用企業在信息方面的優勢。

稅收手段：稅收手段在環保中起著不小的作用，它可以服務于多種目的。它的理想狀態是，當環境質量改善到一定程度時，根本不征收這一稅款。

排污交易權手段：排污交易權是指國家管理部門制定一個總的排污量上限，根據排污量上限發放排污許可，這里的排污上限不是指某一個別企業而是針對所有企業，排污權可以利用經濟手段在企業間轉移。

英國

英國是爆發工業革命并首先開始工業化進程的國家，對此人們給予了高度評價，認為這是人類歷史發展的新紀元，它使人類告別了農業文明走向工業文明。但在今天重新審視回顧近代英國的工業革命和工業化進程可以發現，它帶給人類的不盡是福祉也還有重大的失誤和慘痛的教訓。著名的公害事件“倫敦煙霧事件”就是工業化產生的惡果之一。

汲取了倫敦煙霧事件的慘痛教訓，1956年英國頒布了世界上第一部“清潔空氣法”并逐步實現了全民天然氣化，停止了燃煤，經過50多年的努力，倫敦的污染得到了富有成效的控制，使倫敦擺脫了“霧都”的惡名。

英國的環境立法一直走在世界前列，除了“清潔空氣法”外英國政府還借助立法加強了對工業污染的控制。20世紀70年代英國推出“工作場所健康和安全法”規定污染工業必需采取最有效的手段避免將有害氣體排入大氣，否則將對其予以嚴懲。從1995年起英國制定了國家空氣質量戰略，法律規定英國各城市都要進行空氣質量的評價與回顧工作，對達不到國家標準的地方，當地政府必需劃出空氣質量管理區域并制定相應措施在規定期限內達標，這項工作已持續至今。

隨著時代發展，交通污染已取代工業污染成為空氣污染的首惡，英國政府近年來出臺一系列舉措對小汽車尾氣排放進行嚴格限制，這些措施包括推廣使用無鉛汽油、對汽車排放尾氣中一氧化碳、氮氧化物、碳氫化物等進行嚴格控制，并在汽車年檢中檢測尾氣中一氧化碳、氮氧化物、碳氫化物等是否達標。另外倫敦市內還設有污染檢測點，警察有權攔截有過多排污跡象的汽車對其進行測試，并有權對超標車主實施罰款。

2003年倫敦市政府出臺了“堵塞費”規定，對那些進入市中心的私車征收“買路費”由此獲得的收入完全用予改善倫敦的公交系統。2007年倫敦市還公布了更為嚴格的“交通2025”方案，限制私車進入倫敦這個方案計劃在今后20年中把倫敦私車流量減少9%，一方面可以解決交通堵塞問題，另一方面改善空氣質量。

英國的規化許可體系也是保證環境質量的重要環節。英國是最早在世界頒布了可持續發展規劃的國家。英國規劃體系由國家級規劃、區域性規劃、郡級規劃區組成。每一項土地開發利用，不論是居民住宅建設還是企業的擴建工程，都需要經過規劃許可，申請規劃許可必需有嚴格的環境影響評價，否則難以通過。

英國的環保主要經驗：

（1）強調把環境保護放在第一位

英國政府在處理可持續發展的三大支柱——經濟、社會、環境之間的關系時始終堅持把環境放在第一位。例如一位地區官員說他們的牧場每平方米能養多少頭羊，環境容量有多大，都要經過認真評估，農戶按規劃確定養羊數量有效地保護了生態環境。另據牛津市前市長說，牛津市的規劃、決策既要講經濟效益，又要講社會效益，進行戰略影響評價，如牛津市規劃的綠地部分規定 35年不能開發，負責規劃執行的官員可隨時根據環保需要對經濟建設開發的規劃進行調整。

（2）切實發揮非政府組織的作用

英國政府高度重視非政府組織在環境保護和可持續發展中的重要性。例如在政黨中英國有成立于1973年的綠黨，它是歐州第一個政黨性環保組織，再如區域中每一個區域都有消費者協會，由地方行政人員和一般民眾代表組成，在水資源管理和保護方面，這些組織可以對供水公司進行環保監督，提出意見和建議。又如在行業中有國家農民協會，英格蘭和威爾士有6萬名會員，由農場主和農民組成，主要職能是負責聽取和反映農民意見，幫助農民游說政府機構，從而為農民爭取較大利益，此外還有如皇家愛鳥協會，地球之友等組織也在環保方面作出貢獻。

（3）強化政府主導作用，高度重視監督管理

政府在環保中發揮著主導作用，英國政府環境部早在1994年就制定了英國可持續發展戰略——《可持續發展：英國的戰略選擇》，對英國的環境和經濟問題分領域進行了審視，并明確的闡述了政府對可持續發展的認識與理解。1996年聯合國可持續發展委員會提出一個可持續發展核心指標框架，同年英國就發布了國家可持續發展戰略，并成為全球首家公布一整套可持續發展指標的國家，該指標體系采取目標分解的設計方式，是第一個將可持續發展的衡量從定性到定量，從研讀到實踐的嘗試。

英國政府在環保方面十分注重發揮規劃作用，在編制并落實規劃政策時就已經最大限度地減少了環境污染和資源的破壞，民眾也對政府規劃政策給予了極大的認同，如土地規劃，在私有化制度下，土地所有者也能理解政府規劃和政策因為符合環保規劃更能充分體現土地的價值給土地所有者帶來長遠的利益。英國的管理一大特色是更強調對環保的“事前管理”，多采用和實施鼓勵性的環保政策，如朝著鼓勵清潔產品方向發展，從源頭作起，使污染減少和防治在最初階段。

（4）加強民眾環保教育

為喚起民眾特別是青年學生對環境的保護意識，鼓勵他們積極參加解決環境問題的各種活動，從而使他們掌握最基本的環境知識，掌握最基本的環境保護技能。

英國現已建成一些育教寓樂的公園，它向人們展示了當地社區參加的可持續發展活動。如垃圾回收、森林保護和濕地發展等；利用廢舊物資制成群眾喜聞樂見的玩具、雕塑、工藝品；在公園中開辟一塊塊的綠色食品生產地，周末和節假日讓民眾自已種瓜種菜，寓教育于休閑和娛樂之中在人們受教育的同時也促進了當地旅游業發展，給公園帶來可觀收入，促進了當地經濟的繁榮。

普及全民節能意識教育。在英國人日常生活中處處可以體現出節能習慣和節能意識，節能已逐步形成人們的自覺行動，在英國城市里徹夜燈火通明的現象少見，大型公司和政府部門都沒有“照明工程”，夜晚漫步在倫敦街頭看不到大面積流光溢彩和樓體通明的景觀。大多數店鋪櫥窗的燈光在打烊后就全部關閉，有些店鋪還安裝了定時關燈裝置。住宅和公寓樓道內大多采用自動斷電裝置，為了節能連首相府所在地唐寧街10號也換上了節能燈。

瑞典

瑞典早在1964年即頒布了第一部環境保護法，并在1967年就成立了國家環境保護局，1990年又升格為環境保護部，環保部門正式進政府內閣使環境保護在整個國家經濟社會發展中的地位得到進一步的鞏固和加強。目前瑞典環境保護部下設國家環境保護局和國家化學藥品管理局兩個機構，環境保護部主要職能是制訂國家環保政策和擬定環保法律。環境保護局則側重于法律政策的執行和管理工作，而化學藥品管理局則側重負責化學藥品的檢測及監督管理，瑞典各級政府的環境保護機構也十分完善，21個省289個區政府都有專職的環境保護工作部門，各級部門都人員齊備，經費充足。

瑞典政府強調環保工作不僅是環保部門的責任也是全社會的責任，在瑞典環保局內部主要的業務部門有自然資源部、執法部評定部、可持續發展部。其中評定部主要是評價環保工作的績效，收集各種數據情況從而對環保工作進行評定，并為國家環境保護工作提供目標，提出應對措施和管理方法。瑞典全國面積44萬平方公里，人口700萬，汽車、鋼鐵、化工、電子業十分發達。20世紀70年代后期到80年代轉到面源治，重點解決城建、交通、農業等方面的污染問題。90年代后期他們又提出不僅要從生產角度控制污染還要從改變社會消費結構方面控制污染，如發展公共交通，改變能源結構等也就是在這一觀念的指導下，斯得哥爾摩市被廢止多年的有軌電車兩年前又被重新啟用，成為皇家狩獵島區的主要交通工具。

瑞典環保的經驗：

（1）是污染者付費愿則；即規定污染企業采取環保措施，自行解決經費問題。

（2）是謹慎原則；即排放到空氣中的物質如果被懷疑對環境有不利影響就暫停排放。

（3）是最先進原則；在經濟許可條件下盡量采用當前最先進的治理技術。

（4）替換原則；即盡量使用對環境影響小的生產原料和采用先進工藝生產對環境影響小的產品。

（5）從多角度即不僅從生產角度還從社會消費角度考慮環保問題。▲