保密只是例外

姚中秋

一個滿是秘密的政府，公眾不可能信任它。

或許有人會覺得奇怪：制定《保密法》卻扯進政府的信息公開責任，豈不是弄擰了嗎?當然不是，恰恰相反，在現代社會，制定保密法，必須時時刻刻記住政府對公眾的信息公開責任，以防止過度繁瑣、嚴格的保密制度損害公民的知情權。

社會秩序的維護當然離不開政府，政府也當然會有一些事務，需要臨時對外界保密。這是公共利益之需。不過，政府、尤其是其官僚機構，總有一種追求私利的本能，基于這種本能會無限擴大對公民保密的范圍。公民越少了解政府的運作情況，政府官員就越可便利地上下其手，實現自身利益最大化。真正的公共利益，也即公眾的權利和利益，會因此而受損害。

隨著現代國家建立，政府的秘密相對而言是越來越少了。在傳統中國，國王與其寵幸的近臣決定各種重大事務，不要說一般民眾，就是外朝的宰相、六部尚書，也未必知情。現代政府建立和運轉的基礎是民主。民主制的本質是人民選舉產生官員，官員對人民直接承擔責任。這種責任要求他們在處理公共事務時應盡可能對公眾公開。惟其如此，人民才可能信賴政府。一個滿是秘密的政府，公眾不可能信任它。具體來說，現代政府最重大的事務，比如立法、財政預算等等，都是在議會討論決定的，而議會是對外公開的，其記錄是定期公布的。各級行政部門處理事務的過程也通常是對民眾公開的。

當然，現代政府也有秘密，尤其是涉及國防、外交、打擊犯罪等涉及國家安全的領域。但是，現代政府處理國家秘密的基本原則是：第一，公開是常態，秘密是例外，秘密的范圍要被控制最小需要范圍內。《政府信息公開條例》已經確立了這一原則，即“以公開為原則，不公開為例外”，這應當是涉及政府工作流程和信息問題的一項憲法性原則-第二，即便是政府所確定的秘密，公眾也可以提出公開申請，因而要設計一種機制，讓公眾對政府確定的秘密可提出異議。

用這兩個標準來衡量，當代中國的保密制度存在不少問題。比如，秘密的范圍過大。有—個資料稱，美國每年產生秘密文件10萬件，我國則多達數百萬件。

這里面最為離奇的是，某些沒有任何理由定密的文件，也被劃入國家秘密范圍。去年有民眾申請地方財政局公布地方財政預算，財政局竟聲稱這是國家秘密。政府的每一分錢都來自公民，公民當然有權知道政府如何花錢，預算案理應向公民公開。并且，財政預算案已由人大審議，也完全可以公開。但長期以來，財政預算確實是國家秘密，甚至對人大代表來說也是秘密。

令人遺憾的是，國家保密法修訂案征求意見稿似乎無助于改變這種局面。各級財政部門仍然可以援引該法中“國民經濟和社會發展中的秘密事項”，來拒絕向公眾公布預算案、公布經濟發展規劃，甚至拒絕公布某些產業政策。

其次，對公眾是否可以對政府單方面確定的秘密提出異議，征求意見稿似乎給出了否定的答案。該稿第十八條第二款規定：“對是否屬于國家秘密或者屬于何種密級有爭議的，由國家保密行政管理部門或者省、自治區、直轄市保密行政管理部門決定。”而該稿第十二條規定：“機關、單位負責人及其指定的人員為定密責任人，負責本機關、單位的國家秘密確定、變更和解除工作。”

如此規定可能會帶來這樣的問題；地方黨政負責人有權定密，如果發生爭議，由他的下屬機構來解決。即便不是他的下屬，定密與秘密的爭議解決也都在行政體系內部。如此機制，天然地對那些懷疑行政機關濫用定密權的公眾是不公平的，而官員們則依然可以隨意擴大國家秘密的范圍。

之所以形成目前這種重保密、輕公開的傾向，原因很簡單：該法就是部門立法。主導保密法修訂的是保密行政管理機關，它當然傾向于擴大自己的權力，并傾向于賦予行政機關以更大的定密權力。

公眾現在唯一可以期待的是，全國人大在審議過程中，更多地從信息公開的角度，對過度保守秘密的傾向略做一些平衡。