健全我國勞動爭議調解機制研究

史華松

(蘇州市吳中區人民法院,江蘇蘇州 215128)

健全我國勞動爭議調解機制研究

史華松

(蘇州市吳中區人民法院,江蘇蘇州 215128)

健全我國勞動爭議調解機制的研究應該放到社會轉型的維度上進行綜合權衡和考量,只有采取將三方機制真正落到實處、加強區域性勞動爭議調解制度建設、大力提升勞動爭議調解的專業化水平等舉措,才能有效實現資源整合,構建“主體多元,良性互動”的勞動爭議調解體系和機制,助益社會主義和諧社會的建設。

勞動爭議;調解機制;主體多元;良性互動;三方機制

健全和完善勞動爭議調解機制并非朝夕之功,應有打硬仗和持久戰的準備。既要客觀直面調解機制建設的不足,冷靜思考,全面權衡,又要制定對策,穩扎穩打,注重制度完善和法律實效,這樣才能有效構建切合中國實際的勞動爭議調解機制,形成主體多元,良性互動的運行模式。

我國勞動爭議調解體系、機制的現狀概述

1.企業勞動爭議調解委員會缺乏獨立性,功能弱化

《勞動法》第79條規定:“勞動爭議發生后,當事人可以向本單位勞動爭議調解委員會申請調解。”《勞動爭議調解仲裁法》第十條規定:“企業勞動爭議調解委員會由職工代表和企業代表組成。職工代表由工會成員擔任或者由全體職工推舉產生,企業代表由企業負責人指定。企業勞動爭議調解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔任。”企業勞動爭議調解委員會作為用人單位內部的群眾性組織,能及時了解和把握用人單位內部的勞動爭議發展變化情況,在預防和解決勞動爭議的過程中發揮了重要作用。然而,多年來勞動爭議調解委員會的運行實踐也暴露出其固有的缺陷——調解機構缺乏獨立性,進而嚴重制約勞動爭議調解工作的實效。根據相關法律法規我們始終強調勞動爭議調解委員會在用人單位中具有相對獨立的地位,不隸屬任何一個機構和組織,尤其是獨立于單位行政和勞動者之外。這種相對獨立性的地位也正是勞動立法過程中認為勞動爭議調解委員會能作為第三方公正調解勞動爭議的原因。但這種相對獨立性的地位僅停留在表面層次,實質上,設置于用人單位內部的勞動爭議調解委員會往往在經濟、人事方面均受制于用人單位,缺乏其應有的獨立性。首先,調解委員會的活動經費來源于用人單位,在經濟上受制于用人單位;其次,調解委員會的組成人員都是用人單位員工,在人事上受制于用人單位。在決定一個機構獨立性最重要的兩個因素即財務權和人事權上,調解委員會都受到用人單位的約束,導致調解帶有用人單位的行政色彩,難以取得勞動者的信任。此外,勞動爭議調解委員會的主任盡管多由工會成員擔任,但在我國目前工會仍在人、財、物等方面不同程度地依附于用人單位,工會制度建設亟待完善的情形下,力圖通過工會作為中立的第三方來調解發生在用人單位內部的勞動爭議的立法效果根本不可能得到實現。實際上,這種制度設計上的缺陷正是導致企業勞動爭議調解委員會功能弱化的真正根源。[1]

2.人民調解委員會的勞動爭議調解能力建設尚欠缺

人民調解委員會可以發揮人民調解組織遍布城鄉、網絡健全、貼近群眾的優勢,具備廣泛開展勞動爭議調解工作的條件。因此,中央和地方都明確將人民調解委員會設置為化解勞動爭議的重要力量之一。但是,人民調解委員會長期以來主要以“調解婚姻、家庭、鄰里、賠償等常見性、多發性糾紛,穩定社會關系”[2]為主要調解工作職責,調處化解勞動爭議此前并未成為人民調解委員會的傳統重要工作內容。而勞動法律法規和規章體系內容龐雜,政策性強,如果未經系統培訓和較長時間的實踐,人民調解委員會工作人員在駕馭和處理好勞動爭議案件的調解工作方面尚存在不小的難度。所以,如何充分發揮人民調解委員會開展勞動爭議調解的職能作用,切實增強人民調解委員會調處勞動爭議的能力,有效提升其在勞資雙方中的公信力,還是一個需要研究和推進的問題。

3.區域性勞動爭議調解組織建設已經破題,但還缺乏有力的制度保障

區域性勞動爭議調解機構超脫于用人單位之外,具有較高的權威性和較強的公信度,調解效果較好,成功率較高,得到了當事人和社會的普遍認可。故《勞動爭議調解仲裁法》對區域性勞動爭議調解機構在大力推進鄉鎮街道調解組織建設,夯實基層化解勞動爭議的工作基礎方面的作用予以肯定,在第十條明確規定了“在鄉鎮、街道設立的具有勞動爭議調解職能的組織”之調解職能。而《調解意見》則進一步明確,“要在個體經濟、私營經濟比較集中的地區,在地方黨委、政府的統一領導下,大力推動鄉鎮、街道勞動保障服務所(站)和工會、企業代表組織設立的勞動爭議調解組織建設,不斷完善工作機制,落實工作經費,將調解職能向企業比較集中的村和社區延伸”。可見,加強區域性勞動爭議調解機構建設,必將是今后勞動爭議調解機制建設的發展方向。但是,由于法律并未就區域性勞動爭議調解機構的構成作出具體規定,因而需要結合《調解意見》和我國目前勞動關系的特點、發展趨勢對區域性勞動爭議調解機構的設置作出判斷。當前,盡管我們可以看到有些地方的勞動保障服務所已經在勞動爭議的調處中發揮積極作用,但是,由于制度的缺失,能夠真正在區域性勞動爭議調解機制中落實三方原則,從而使區域性勞動爭議調解機構樹立較高公信力和具備持續發展動力的基礎尚不牢固,區域性勞動爭議調解機構尚未發揮應有的更大作用。

4.勞動爭議仲裁“準司法”的特性沒有完全體現,仲裁調解面臨一定困難

《勞動合同法》和《勞動爭議調解仲裁法》于2008年相繼施行以來,勞動爭議仲裁案件和訴訟案件呈現爆發式增長的態勢。勞動爭議仲裁是法定前置程序,因而勞動仲裁機構首當其沖接受了巨大的考驗。盡管早在2001年深圳就已經開始對勞動爭議仲裁機構進行實體化改革,成立了首家專門化的勞動爭議仲裁辦案機構——深圳市勞動爭議仲裁院,人員編制、辦案經費和辦案場所都得到了保障。但是,就全國范圍而言,由于勞動爭議仲裁機構的實體化建設尚在推進過程中,勞動爭議仲裁機構面臨案多人少、辦案條件差的現狀仍是不爭的事實。有的地方雖然成立了勞動人事爭議仲裁院,但人員編制和經費等仍然得不到保障。在勞動仲裁機構改革尚不到位的情況下,仲裁機構未能完全剝離行政職能并回歸仲裁本位,三方機制未能完全落到實處,突出仲裁機構作為獨立的、中立的、體現三方原則的準司法機構的特性也無法真正顯現,這就使得有些仲裁機構在仲裁調解中尚難以贏得當事人的充分信賴。加之案多人少的矛盾突出,仲裁機構的調解功能未能得到最大程度的釋放。可見,無論是否已經設立勞動爭議仲裁院,仲裁機構的實體化建設都亟待加強和深入。

5.勞動監察與勞動爭議調解主體之間缺乏應有的配合,勞動爭議的多元調解主體之間同樣缺乏良性互動

當前,各地勞動監察網格化建設已初見成效,監察大隊、監察中隊和協理員等構成了較為豐富的勞動監察網格化資源,而勞動監察機構在依法行使行政監督職能的同時也在發揮著一定的調處勞動爭議的作用。但是,勞動監察部門和各勞動爭議調解主體之間尚缺乏必要的配合,沒有形成調解資源共享和良性互動的工作局面,也缺少相應的制度支撐。不僅如此,企業勞調組織調解、人民調解、行政調解、仲裁調解和司法調解等勞動爭議調解機構及部門也按照各自的工作程序開展工作,各行其是的情況仍然存在,彼此之間按照何種程序進行溝通、協調與配合,如何加強調解主體之間工作機制的有機銜接等方面的制度尚付闕如,在實踐中也缺乏有效的工作對接實踐。勞動爭議的多元調解主體之間遠沒有真正實現信息互有、資源共享、形成合力和良性互動的調解格局。

健全勞動爭議調解機制的對策思路

在分析我國勞動爭議調解機制的現狀的基礎上,嘗試對勞動爭議調解機制的完善提出初步的對策和思考,以求拋磚引玉。

1.完善工會制度和建立作為勞動法主體的用人單位團體,真正落實三方機制,夯實勞動爭議調解的基礎

勞動爭議調解機構工作效能提升有一個共同的決定性障礙,即三方機制不能落實到位,調解機構的獨立性和公信力不高。三方機制,是指由政府、雇主、勞動者三方代表,根據一定的議事規則或程序,通過特定的形式開展協商談判而形成的共同參與決定、相互影響、相互促進、相互制衡的一種制度。早在1919年的《國際勞工組織章程》中即已貫徹了三方機制的精神;1992年國際勞工大會上,勞工局長在其報告《民主化和國際勞工組織》中繼續強調應當實行三方機制。各國的立法表明,三方機制可普遍適用于各種勞動爭議處理機構。雖然由于各個國家的社會歷史背景、經濟發展條件等各有不同,使三方機制付諸實踐的程度、形式以及產生的作用也有所差異,但勿庸置疑的是,其在緩和勞資矛盾、減少勞動爭議的發生等方面都起到了十分重要的作用。[3]但是,我國工會和用人單位團體本身建設的滯后嚴重制約了三方機制的落實。當前,工會仍是勞動關系調整機制中最薄弱的一環,需要國家在制度建設上有所突破,要幫助工人組建工會,要采取自下而上的方式組建工會和發展會員,充分發揮產業和行業工會的作用。工會可從穩定勞工隊伍入手,減少勞工的流動,以便形成共同的利益紐帶和工會意識。應加強工會民主,推動中小企業直選工會領導人,尊重會員在工會中的主體地位,使工會真正得到會員的支持和認可。[4]要對新《工會法》中有關會員資格和基層工會委員會成員資格等內容進行重新審視,進一步完善《工會法》,使工會真正具備獨立性,成為代表職工利益,維護職工合法權益的代表。只有這樣,企業勞動爭議調解委員會中的工會成員才能切實發揮維護勞動者權益的作用,企業勞調組織才能樹立公信力,取得勞動者的信賴,在勞動爭議調解中發揮積極的作用。也唯有這樣,三方機制中的工會角色才具備活力,調解機構的中立性才能得到彰顯,勞動爭議調解的效能始得提升。同時,要將《用人單位團體法》列入勞動立法日程,建立起真正法律意義上的用人單位團體。這樣,“三方”才能真正全部到位,三方機制的全面落實才能具備制度基礎,區域性勞動爭議調解、仲裁調解等多元的勞動爭議調解體系和機制才能迸發出應有的生機活力。

2.加強區域性勞動爭議調解制度建設,強化政府在區域性勞動爭議調解機構中的主導作用

在《勞動爭議調解仲裁法》的基礎上,如能以行政法規等較高立法規格詳細規定在區域性勞動爭議調解機制中切實落實三方原則的具體事宜,可以使區域性勞動爭議調解機構樹立較高公信力和具備持續發展的動力,使區域性勞動爭議調解機構發揮更大的作用。相關資料顯示,美國國會于1947年通過了《勞資關系法》,并根據該法成立了聯邦調解調停局,它是美國聯邦政府的一個獨立機構,以中立方的地位,幫助工人和雇主解決雙方的合同爭議。這種調解的方式非常具有實效,大幅度地減少了罷工或停工等具有破壞作用的勞動爭議的發生,保持了經濟的穩定增長。這就表明,勞動關系能否協調、健康、持續地發展,關系到整個市場經濟秩序的穩定,政府對此應承擔重要職責。因此,建議區域性勞動爭議調解機構在落實三方機制的同時,由勞動行政部門的代表擔任調解負責人,居中主持調解工作。特別是集體合同、集體爭議等事項,由于涉及人數多,利益的波及面廣,如果不能有效處理,除了對勞動者產生損害之外,還會對企業正常的生產經營活動產生較大影響,進而影響了市場經濟秩序和社會的穩定,因而政府主管部門介入的力度應更大。此外,可借鑒工業化市場經濟國家的經驗,當首次調解未達成協議時,為保護公共利益,有權在當地政府授權下責令雙方在一定期限內禁止采用過激行為,并進行冷靜思考,待規定期限屆滿后再行調解,使政府主導作用得到凸顯。[5]

3.大力提升勞動爭議調解的專業化水平,改變工作理念和方法

為提高調解質量和水平,提升調解工作效能,我國應在調解員入職資格、業務培訓和選派任命等方面制定一整套科學規范的管理制度,大力提升調解的專業化水平和調解員的社會認同。調解專業化是許多國家普遍實行的一項原則,如在比利時,法律要求調解員具有完成指定任務的獨立性以及處理人際關系的特殊才能和對勞動關系與勞動法的透徹理解;在美國,聯邦調停和調解局通行的做法是要求被任命的新調解員需要有工會活動或人事管理的背景。[5]而調處勞動爭議的新加坡調解中心(Singapore Mediation Centre)的調解員則通常都是各自專業領域內的佼佼者,包括議會成員、前最高法院法官、高級法律顧問、建筑師、醫生、工程師、IT專家、項目經理、心理學家和大學教授,所有的調解員都要經過正式的培訓和嚴格的審核。[6]作為調解人員,首先必須具有一定的專業基礎和良好的業務素質,這樣才能取得爭議雙方的信任和依賴。同時,要熟諳調解應該采用的特殊的工作方法和技巧,才能保證勞動爭議調解工作真正達到實效。因此,必須在調解體系建設中始終關注和提升調解的專業化水平。就上文論及的人民調解而言,人民調解委員會只有配備業務素質良好的勞動爭議調解員,才能真正使遍布城鄉的網絡成為勞資雙方信賴的調解場所。同時,也應考慮改變調解的工作理念和方法,采用靈活多變的調解程序,力求更加有效地促成勞資雙方的諒解。以新加坡為例,其調解制度對調解活動所使用的語言、時間、地點和具體程序都沒有非常嚴格的限制。調解常常在調解中心咖啡廳以聊天的形式進行,形成非常融洽的調解環境,有利于糾紛各方達成協議,以溫和的方式解決矛盾。正因為調解制度靈活有彈性,加之調解員的嚴格準入制度,新加坡的勞動爭議調解制度的實效顯著。相關資料表明,在新加坡,絕大部分的勞資糾紛案件都可以通過調解而得到有效解決,真正形成勞資糾紛的案件數量基本上維持在每年200 到300起。新加坡的勞資關系遂以和諧穩定而聞名,吸引了大量的外國投資者。[6]

4.持續推進和深化勞動人事爭議仲裁院的建設,強化勞動爭議仲裁機構的“準司法”屬性,提升仲裁調解實效

在勞動爭議機構的實體化問題上,局限于仲裁院的設立不過是增加幾個編制、獲取一點經費的認識是偏頗的,這只是機構實體化建設的淺層社會意義。深一層次的意義在于,仲裁機構的實體化應是我國現行勞動爭議處理制度改革發展過程中的重要過渡性措施。勞動爭議處理的理想模式是構建一套獨立于行政部門的、專門從事勞動爭議調解、裁決機構體系,如德國的勞動法院。但是我國勞動爭議處理走勞動法院路子的條件尚不成熟。鑒于此,各級政府成立勞動人事爭議仲裁院,獨立行使勞動爭議處理職能,強化其“準司法”的特性,正是順應了歷史發展的需要。[7]故當前堅定不移地推進和深化勞動人事爭議仲裁院的建設,就是強化勞動爭議仲裁機構的“準司法”屬性的積極實踐,各地應以此為契機,大大提升勞動爭議仲裁機構的公信力,在調解程序中獲得勞資雙方更大程度的認同,從而從根本上提高調解的工作實效。

5.區分爭議類別,逐步實現自愿調解和強制調解并行

在當代各國,出于對糾紛解決效益的追求和替代性糾紛解決方式的推行,以法律規定或法官決定強制當事人將某些類型的糾紛先行提交調解解決,或作為訴訟的前置程序,已成為一種普遍現象。原因在于,首先,從勞資雙方角度來說,如前所述,勞資利益的沖突并不是偶然的而是必然存在的,如果這種沖突不能及時地加以緩解,合作關系就會出現中斷或徹底分裂,在此過程中,勞資雙方的利益都會遭受損失。這樣一種雙輸的局面,對爭議雙方來說,都不是其期待的結果。這就使調解機制具有其牢固的經濟和價值基礎。其次,基于維護經濟秩序、保持社會安定的目的,選擇調解機制這樣一種有效的手段來緩和勞資兩方的沖突是更為理性。況且,調解在我國具有悠久的歷史,歷來是解決糾紛、協調社會關系的重要手段。鑒于此,我們建議區分爭議類別,建立自愿調解與強制調解相結合的制度體系。勞動爭議處理機制恢復運行之時,在我國的社會經濟中,國營經濟占據絕對主導地位,勞動關系中還沒有集體勞動關系和個別勞動關系的區分,當然也就不會出現集體勞動爭議和個人勞動爭議的區別。改革開放初期,在勞動關系的調整過程中,也尚未出現集體協商(談判)等解決勞動爭議的形式和諸如罷工、散步等激烈的勞資沖突形式。但是,市場經濟體制確立后,上述的爭議和沖突形式已不可避免地出現,因而,在處理的方式和程序上,也應相應地加以區分和變化。隨著集體爭議案件的日益增多、三方機制的逐步完善和落實、區域性勞動爭議調解機構的建設和推進,我國將具備有步驟地推行強制調解的條件。即對于一般的個別爭議和集體爭議,允許爭議雙方自愿選擇是否接受調解;而對于重大的集體爭議案件,應采用強制性調解制度。因為此類案件波及人數較多、矛盾易激化,如不及時加以妥善處置,容易導致集體的過激行為(如罷工等),對生產、生活和社會秩序都可能產生不可逆轉的嚴重危害。[6]

6.用制度保障“主體多元,良性互動”調解格局的形成

要以制度保障多元調解主體之間、以及調解主體與勞動監察網格化資源等外部調解力量之間的信息互通和交流機制,促進形成“主體多元,良性互動”的勞動爭議調解模式是健全勞動爭議調解制度不可或缺的內容。例如,江蘇省《“五位一體”調解意見》第23條規定:“建立勞動爭議信息溝通反饋工作制度。司法行政部門、人力資源和社會保障部門、勞動爭議仲裁委員會、人民法院和工會應建立暢通的信息溝通反饋制度,定期不定期地通報勞動爭議糾紛的受理、仲裁和訴訟中的新情況和新問題。對群體性糾紛應當及時相互通報,做好各項預案工作。”第24條要求,“建立重大勞動爭議糾紛案件聯動處理制度。社會矛盾糾紛調處服務中心、企業勞動爭議調解委員會、鄉鎮(街道)人力資源和社會保障所、勞動爭議仲裁委員會在調處群體性和重大勞動爭議糾紛案件時,應當及時向司法行政部門、人民法院、人力資源和社會保障部門、工會、企業方面代表通報相關情況,可以根據案情需要組成聯合調處小組,維護社會穩定。”江蘇省的上述規定均表明,要用具體制度保障和加強多元調解主體之間良性互動局面的形成。□

[1]高艷.完善我國勞動爭議調解機構的思考[J].理論月刊,2008(1):95.

[2]參見最高人民法院、司法部2002年1月1日,關于進一步加強新時期人民調解工作的意見.

[3]褚利民.我國現行勞動爭議調解制度的缺陷與完善[J].現代農業科技,2007(11):168-169.

[4]喬健.加強對轉型時期勞工政策的研究[J].中國勞動關系學院學報,2005(3):6.

[5]褚利民.我國現行勞動爭議調解制度的缺陷與完善[J].現代農業科技,2007(11):170.

[6]黃宇星.新加坡勞動爭議調解制度研究[J].金卡工程·經濟與法,2009(9):147.

[7]龔和艷.探索提升勞動爭議案件處理能力[J].中國勞動,2007(6):15.

責任編輯:黃 杰

D922.591

A

1004-1605(2010)10-0084-04

史華松(1978-),男,江蘇宜興人,江蘇省蘇州市吳中區人民法院工作人員,主要研究方向為憲法學與人權保障。