推進城鄉一體化發展的國際國內經驗

趙 紅

(中共泰安市委黨校經濟學部,山東泰安 271000)

推進城鄉一體化發展的國際國內經驗

趙 紅

(中共泰安市委黨校經濟學部,山東泰安 271000)

國際經驗:充分發揮政府主導作用,制定和實施科學規劃,促進城市化與工業化的協調發展,走可持續發展道路,妥善解決進城農民的融入問題,處理好大城市和中小城市發展的關系,發揮民間力量的作用。國內經驗:城鄉統一規劃為龍頭,產業發展為支撐,制度創新為保障,因地制宜為立足點,以人為本為核心。

城鄉一體化;國際國內;經驗

構建城鄉一體化發展新格局是全面建設小康社會的重任。為此,總結國內外推進城鄉一體化發展的經驗十分必要。

一、國際經驗

由于國情不同,各國推進城鄉一體化的道路以及所面臨的問題也不盡相同,但積累的一些經驗對我們具有一定的借鑒意義。

(一)充分發揮政府主導作用

城鄉一體化的推進必須發揮政府的主導作用。戰后的日本雖選擇高度集中的城市化戰略,但不是孤立地發展大城市,置農村于不顧,而是十分注意城鄉的協調發展。其做法一是通過立法促進農村發展,如為扶持山區農村及人口稀疏地區的經濟發展,制定了《過疏地區活躍法特別措施法》、《山區振興法》等;為促進農村工商業的發展,制定《向農村地區引入工業促進法》、《關于促進地方中心小都市地區建設及產業業務設施重新布局的法律》等;二是通過提高農產品價格增加農民收入。日本農產品的價格往往是我國同類產品的幾倍甚至十倍以上;三是采取多種方式加大對農村、農業的投資。中央政府主要對建設項目進行財政撥款及貸款,地方政府除財政撥款外還可發行地方債券進行農村公共設施建設。農村基礎設施的改善,加強了城鄉間的聯系,起到了提高農村勞動者的收益,縮小城鄉差別的作用;四是重視教育、社保等社會事業的城鄉一體化發展,使農民享受到公共服務的普育。此外,法國政府注重為農村居民提供與城市居民大致相等的公共服務與發展機會;挪威政府建立公共產品和服務向農村傾斜的長效機制;韓國政府在上世紀70年代開展“新農村運動”,推進了城鄉一體化發展。

(二)制定和實施科學規劃

英國和其他西歐國家、日本和韓國政府都堅持以科學規劃引領城鄉一體化發展。覆蓋英國整個城鄉的地下管網設施,是在100多年前的維多利亞女王時期規劃建設的,但在人口已經增長了50倍的今天,仍能滿足實際的需要,可見其規劃的科學性和超前性。[1]韓國政府先后四次編制了《國土綜合開發規劃》。二戰后的日本雖然實施大城市發展模式,但政府把農村與城市合理布局統籌考慮納入《第一次全國綜合開發規劃》進行建設和發展。日本城市和農村的地域不再作為穩定的區域而分割,而是作為一個大的整體受中央政府和地方政府統一管理,各個城市的城市建設規劃就包括城鄉兩大主體的統籌統建。城市功能的設置不再限定于城市內,而是把周圍農村也包括在內,呈放射性狀態。城市里的商業和娛樂業的設置空間和建設規模是嚴格按照輻射圈的大小合理建設的。在這一規劃引導下,既形成了以東京、大阪、名古屋三大都市為中心的經濟增長極,吸納了全國總人口的68.1%,同時,也帶動了三大都市周圍地區若干個中小城市與小城鎮的發展及農村腹地的協調發展。

(三)促進城市化與工業化的協調發展

工業化與城市化是二元經濟社會結構轉變的不同方面,工業化是城市化的根本動力和基礎,城市化是工業化的空間依托。工業化的發展,推進了產業結構升級,進而帶動社會結構轉型,即由農村社會轉變為城市社會,實現城市化。城市化的發展,會促進工業化質量的提升,進而促進農業的機械化、現代化和服務業的發展。工業化與城市化齊頭并進,才能促進經濟社會協調發展,加快城鄉一體化。若城市化大大超前于工業化,會導致拉美一些國家出現的諸如失業增加、交通擁擠、污染嚴重、城市貧困與犯罪增加、城鄉發展失衡等“城市病”;若城市化嚴重滯后于工業化,則出現類似我國三農問題的“農村病”。日本是較快實現城鄉一體化的國家,其經驗之一是工業化與城市化同步推進。從20世紀50年代到70年代,以技術進步為主導的工業高速增長,帶動了日本城市化的加速發展,為大量農村富余勞動力提供了就業崗位,城市化水平從1950年的37.3%迅速上升到1975年的75.9%,年均遞增1.5個百分點。

(四)必須走可持續發展道路

注重資源節約、生態建設、環境保護,走可持續發展之路,這是許多國家在推進城市化進程中付出了巨大代價換來的經驗。美國的郊區化就是這方面的反面教材。由于城市中心人口過多過快增長,企業過度聚集,導致市中心環境不斷惡化。于是,擁有私人小汽車的中產階級家庭不斷地遷往郊區。1940年到1990年期間,美國大都市區人口占全國人口的比重從50.9%上升到77.4%,而城市中心區人口占大都市區的比重則從61.8%下降到40.3%。郊區化使美國社會付出了巨大的資源和環境代價。人均能源消耗為歐盟的2-3倍,人均汽油消耗為世界平均水平的5倍。上世紀80年代以來,國際社會一些學者對此進行反思,提出應走集約發展的城市化道路,即城市應當優先考慮既有城區的再開發而不是占用農田的新開發,采取公共交通主導的緊湊集約方式而不是私人小汽車主導的無序蔓延方式。此外,發達國家走過了高度污染的工業化帶動城市化之路后,普遍重視環境保護。一是加強環境立法。英國政府1974年頒布了《職業衛生與安全法》,1956年修訂并改名為《清潔大氣法》,1968年又修改為《1968年清潔大氣法》; 1951年修訂了《河流污染防治法》,規定未經許可向河流排放是一種違法行為。1960年又頒布了《清潔河流法》,1963年頒布了《水資源法》,1973年頒布了《水法》;1967年頒布了《生活環境舒適法》,規定地方政府必須提供垃圾堆放場所。1972年還通過了《有毒廢棄物處置法》;1960年頒布《噪聲防止法》;1972年頒布《有毒污水處理法》等。除重視城市資源環境外,也注重保護農村的資源環境。如美國1985年依據《土壤保護法》,對占全美耕地24%的“易發生水土流失地”實行10-15年休耕, 1999年又頒布了完整的《農業保護法》,把對農藥、化肥、水等的使用上升到法律高度;德國引導農民發展生態農業,一般農產品種植須遵循7項法律法規,即種子法和物種保護法、肥料使用法、自然資源保護法、土地資源保護法、植物保護法、垃圾處理法、水資源管理條例;二是加大環保投入。1994年新西蘭中央和地方政府對與農業有關的環保項目投資約為3億美元,其中大約有40%的資金用于農業環境保護。[2]三是大力開發環保技術。美國的脫硫、脫氮技術,日本的除塵、垃圾處理技術,德國的水污處理技術,在世界上遙遙領先;四是重視發展環保產業。1994年,美國約有52000家企業和90多萬環保從業人員,年產值1000億美元,年增長率保持在20%左右;日本現有環保企業1000余家,從業人員3萬多人,年產值300億美元;德國、法國、英國等國的環保產業亦實力雄厚,年產值分別達到270億美元、120億美元和90億美元。[3]

(五)妥善解決進城農民的融入問題

伴隨工業化的發展,推進農民向城鎮居民徹底轉化是城鄉一體化的題中應有之義。在這方面,英法德日等國家采取多種方式讓農民進得來、留得住。日本公平城鄉教育,普遍提高公民文化水平與技能;其《憲法》賦予國民享有遷徙的自由,選擇住在什么地方自然就成了那里的常住居民,享受當地的所有福利,使得大量農民進城后能夠較順利地成為城市市民。1870-1910年是德國城市化高速成長時期,其中1907年德國有3000萬農村勞動力需要轉移,占當時德國6900萬總人口的43%。德國及時建立了一整套公平覆蓋所有在城市工作與生活人群的公共住房、社會保障、教育與培訓、就業以及社會救助等完善的社會制度,迅速將進城農民轉化為維護社會秩序、生活質量得以快速提高的城市人口,新增勞動力轉化為有能力從事高效率產業的就業大軍,德國也因此在短期內步入世界經濟強國之列。而英國的養老保障也是覆蓋包括農民工的所有退休國民。巴西農民進城后則享有與城里人同等的待遇,1990年正式建立“統一醫療體系”,患者在公立醫療機構看病免費,住院患者食宿免費,當勞動者在生病、發生工傷事故、產假、入獄、死亡、喪偶時,社保機構會發放工資、補貼或撫恤金。[4]戰后,減少勞資雙方沖突和對抗,各國政府通過相關立法來規范工會組織與企業的責任、權力,為勞資雙方搭建了一個平等的談判平臺。

(六)必須處理好大城市和中小城市發展的關系

大中小城市及小城鎮在推進城市化、城鄉一體化進程中發揮著不同作用。大城市具有中小城市和小城鎮不可比擬的聚集、規模、擴散和輻射效應,可以帶動周邊中小城市和農村腹地的迅速發展,而且是一個國家和地區競爭力的體現。中小城市是連接大城市和小城鎮的紐帶,是大城市產業轉移的主要承接地。小城鎮處于城之尾鄉之頭,易于就近吸納農民進城。對于促進農民生產方式、生活方式的現代化、農業產業化發揮著重要作用。因此,只有協調發展,才能實現優勢互補。若強調一個方面而偏離另一個方面,則會阻礙城市化與城鄉一體化進程。如美國在北起緬因州,南到福吉尼亞的長達550公里的地帶內,以紐約、費城、巴爾的摩,華盛頓和波士頓等5個大城市為核心,以上百個中等城市和小城鎮為紐帶,以周圍農村為腹地,形成了世界上規模最龐大,人口最集中的大都市市區。大都市帶的出現及發展,就是大中小城市和小城鎮協調發展的地域表現。走大中小城市和小城鎮協調發展的城市化道路,發展城市密集區,既能發揮城市的吸引力,形成國民經濟的增長極,又能增強城市的輻射力,擴大城市文明的普及范圍,加速城鄉協調發展,共同繁榮。

(七)注重發揮民間力量的作用

盡管政府是推進城鄉一體化發展的主導力量,但地方和民間蘊含著很多推進城鄉一體化發展的好做法與經驗。將好的做法與經驗推廣,可加快形成城鄉一體化發展格局。如日本在上個世紀60年代以來,大力發展農業協會。幾乎每個市町村都設有農業協會,農協提供的服務已涉及到農戶生產生活的各方面,很多地方取代政府承擔了提供公共服務的職能,為提高農業勞動生產率、提高農民生活質量發揮了積極作用。再如挪威,30多年前城鄉矛盾很大,社會并不和諧,后來,挪威農民成立了一個非政府組織,該組織又在議會里占據了15%的席位,挪威農民在政府有了“代言人”,利益表達渠道暢通了,城鄉矛盾也很快得到了解決。

二、國內經驗

與一些較早實現了城鄉一體化的國家相比,我國城鄉統籌發展起步較晚,經驗不足。但一些地區如北京、上海、成都、重慶、浙江、山東等地,從自身條件出發,成功探索出了各具特色的城鄉統籌發展道路,為我國在新時期構建和諧社會、促進城鄉一體化發展,提供了寶貴的經驗和有益的啟示。

(一)城鄉統一規劃為龍頭

無論是四川成都市、浙江省嘉興市和余姚市,還是山東省的萊蕪市和臨沂市,他們推進城鄉一體化都是堅持城鄉統一規劃先行。在統一規劃中,他們注意明確各個區域的功能定位,有效整合城鄉資源,立足現有產業發展、基礎設施、公共服務等城鄉發展基礎,把廣大農村納入城市規劃范圍,把城市的基礎設施延伸到農村,社會服務設施配套到農村,嚴格按照客觀規律辦事,分類、分步推進一體化?？茖W系統的城鄉統一規劃是政府順利推進城鄉一體化發展的的基本保證,有利于發揮各個地區的比較優勢,有利于各個區域之間實現優勢互補、合理配置資源,避免重復建設,有利于保證推進工作更加井然有序,保證推進一體化工作逐漸取得成效。比如嘉興,2005年編制完成了浙江省第一個統籌城鄉建設發展的《市域總體規劃》。這一規劃首次實現了市域范圍“城鄉全覆蓋”,打破了行政分割和部門分割,從市域的角度謀劃全市城鄉建設和發展,統籌安排城鄉建設用地和非建設用地,更好地配置空間、土地、水、岸線等資源要素,實現區域內重大公共服務設施和基礎設施的共建共享?，F在,嘉興的城市供水、城市公交、城市燃氣等與居民日常生活密切相關的公用服務設施,已實行城鄉一體化的建設標準、一體化的管理模式、一體化的服務和價格標準,實現公用設施的全社會資源共享,讓農村居民得到實惠。2007年,重慶制定了獲得國務院通過的我國第一部城鄉總體規劃《重慶市城鄉總體規劃》,這一規劃確立了全市經濟、社會、環境、資源各方面發展的空間總體框架,確定了市域的空間架構與功能布局,統籌了城鄉空間布局,打破了部門分割和城鄉分割,將對重慶的城鄉統籌發展起到積極的推進作用。

(二)產業發展為支撐

城鄉一體化本身是一個過程,是產業發展基礎上社會結構的轉型。產業發展是城鄉一體化發展的助推器。其中,農業的持續發展是城鄉一體化發展的基礎動力。正是有了農業的發展,才能為城市化、工業化發展提供人力貢獻、資金貢獻、食品與原料貢獻、市場貢獻。所以,農業不僅是國民經濟之基,也是城市化發展之基,更是城鄉一體化發展之基。工業化是城市化發展及城鄉一體化發展的根本動力。產業結構演化的核心是工業化過程,而工業化帶動了城市化。工業化的興起,生產規模的擴大,人口的增加,使農村發展成為小城鎮,小城鎮發展成為小城市,小城市逐漸發展成為大城市。在城市化初期及中期,工業化對城市化的帶動作用最強。在工業化后期,第三產業逐漸崛起成為經濟發展的主導,也成為城市化與城鄉一體化發展的后續動力。如果說工業化帶來的是城市規模的擴張和城市數量的增多,即城市化在量上的擴張,那么,第三產業的發展則是促進了城市化軟硬件設施的完善和人民生活水平的提高,即主要表現為城市化在質上的進步。因為第三產業大多是勞動密集型和知識、技術密集型行業,不僅能夠吸納較多的勞動者就業,成為加快城市化進程的重要因素,還將有利于提高整個國民經濟的運行質量和效益。總之,一個沒有產業支撐的城市,必然是一個經濟基礎脆弱、缺乏造血功能、沒有發展動力的城市。即使規劃得再好,也只能是紙上談兵,對農民是沒有什么吸引力的。從上海、江蘇、浙江、山東等地推進城鄉一體化的實踐看,他們都把產業發展作為推進城鄉一體化的重要支撐。首先,大力發展非農產業。像山東的龍口南山村、江蘇的華西村,大力發展工業和第三產業,就地消化了大量農民并吸引了許多外來人員,加快了城市化步伐。雖仍叫“村”,但實際上已變成了小城鎮或小城市了。而長三角地區、膠東半島城鄉一體化的快速發展,就是工業化的快速發展驅動的;義烏、臨沂靠市場興市同樣加快了城鄉一體化步伐。其次,還要注意促進農業持續發展。上述地區,由于積極推進工業向園區集中、人口向城鎮或社區集中,實現了土地的規模經營,從而促進了農業效率的提高、農民增收。而且,他們在城鎮經濟快速發展的同時,也通過加大農村基礎設施建設、科技教育支農等措施促進了農民素質的提升、農業的發展。

(三)制度創新為保障

城鄉一體化的實現不僅與結構的轉換和要素的流動高度相關,而且與制度的安排和變遷高度相關。如果缺乏適合的、有效率的制度安排,即使有了結構的轉換和要素的流動,也會阻礙城鄉一體化的實現。因此,實現城鄉一體化關鍵在于制度創新,建立統一的能促進城鄉融合、協調發展的制度,進而加大城鄉資源整合優化力度,進一步推進城鄉經濟社會協調發展。在這一方面,上海、浙江、四川(成都)、重慶、江蘇等地對現行財政制度、教育培訓制度、土地制度、戶籍制度和社會保障制度等進行改革和創新,從而為城鄉一體化的實現創造了制度前提。創新統籌城鄉的經濟發展機制方面,蘇魯浙部分地區探索建立能夠鞏固和完善農村基本經營制度、推動農業產業化經營的現代農業發展機制;節約能源、節約土地、以科技創新為先導的工業集中集約發展機制;城鄉統一、區域開放、競爭有序、有效發揮市場基礎性作用的市場體系等。勞動就業制度改革方面,無錫市率先提出了農村勞動力就業率的新概念,研究制定了促進農村勞動力就業政策意見。在此基礎上,建立起了城鄉統籌的就業登記、就業服務和就業培訓制度。在深化土地制度改革方面,嘉興市探索農村范圍內農民宅基地異地置換,按照承包地和宅基地分開、征地和拆遷分開的原則,鼓勵農民進入城鎮購房、建房和向中心村集中居住,嘉興市規定,在完善失地農民社會保障政策的基礎上,對自愿放棄土地承包經營權的農村居民可與城鎮居民享受同等的社會保障政策,對自愿放棄宅基地適用權的農村居民可進入城鎮優惠購買經濟適用房。在城鄉戶籍管理一體化方面,寧波和嘉興則放寬戶籍制度,鼓勵農民進城落戶、居住和生活,使得城鄉居民享有同等的條件和待遇。在行政管理體制方面,寧波進行了城鄉行政區劃調整,促進城鎮合理集聚和城鄉協調發展。重慶則將行政管理體制管理層次由直轄前五級減少為三級,提升行政管理效率。紹興縣大力推進“擴權強鎮”,對地方財政收入超過基數的縣留成部分、超過增值稅基數的縣留成部分全額分成,經營性用地土地出讓金凈收益全額返還給新型街鎮。在住房保障體制上,重慶率先推出了雙軌制保障模式,今后不再造經濟適用房,形成了低端由公租房和廉租房供給、中端由商品房供給、扼制高端市場的住房改革方案。為此,重慶今年將開工建設500萬平方米的公租房,并將公租房建在商品房小區,同時對入住者不分戶籍、不分群體,只要在重慶有穩定工作的低收入群體都可以申請。在創新統籌城鄉的文化發展體制方面,江浙部分地區實施了多元資本參與的符合一般市場規律的文化產業發展機制。此外,在構建城鄉一體化的公共財政制度、農村金融制度、教育制度等方面,寧波、嘉興、成都和重慶也都進行了成功的改革和創新。

(四)因地制宜為立足點

各地自然條件、工業化程度、區位條件、社會發展差異較大,所以,推進城鄉一體化發展應以區域經濟社會發展為依托,因地制宜逐步推進。如青島城陽區根據轄區內自然條件、產業基礎的差異,在東部重點實施嶗山西麓生態自然資源保護性開發,突出發展近郊生態旅游;中部,重點實施臨空經濟區、現代物流園區等重點區域開發建設,突出發展現代服務業,著力打造青島北部活力商圈;西部,重點保護好濱河、濱海、濕地等自然資源,抓好青島出口加工區、高新區新材料團地等重點園區建設,突出發展先進制造業,構筑起層次分明、布局合理、相互銜接、較為完善的城鄉一體化產業規劃發展體系。特別是研究制定的發展社區集體經濟的“一村一策”策略,對全區230個社區的集體經濟發展因地制宜,分類指導,加快了社區集體增收步伐,實現了集體經濟持續健康發展。去年“一村一策”項目建設總投資11.6億元,全區社區可支配財力同比增長10.9%。今年,城陽區將再開工建設100個社區增收項目,讓全區社區集體收入和農民人均純收入再增長10%以上。對于舊村改造,同樣是堅持因地制宜,多模式推進。一是自主改造模式。對集體財力雄厚的社區,利用集體收入和部分銀行信貸資金進行舊村改造;二是貸款改造模式。對集體財力一般、但產業發展前景好的社區,將舊村址土地納入儲備,利用銀行信貸資金啟動舊村改造;三是聯合改造模式。對集體實力相對較弱的社區,引入房地產企業或其他企業墊資建設,騰出的舊村土地進行招拍掛,所得資金用于兌付合作企業前期建設費用;四是政府主導推動改造的模式。對區位優勢突出的社區,根據城市建設和產業發展的需要,結合市、區重點工程建設,由區、街道成立領導班子,制定拆遷方案和融資辦法,進行一次性建設、一次性搬遷。

(五)以人為本為核心

城鄉一體化發展的最終目的是促進人的全面發展,使人民的素質與生活品質不斷提升。各級各部門要堅持以人為本,始終把維護好、實現好、發展好人民群眾的根本利益作為推進城鄉一體化發展進程的出發點和落腳點,做到城市化發展與人民群眾生活品質同步推進、同步提高,做到“發展為人民、發展靠人民,發展成果由人民共享”。要為廣大人民群眾創造更加方便、舒適、優美、安全的工作和生活環境。要以保障和改善民生為重點,切實解決人民群眾特別是農民最關心、最直接、最現實的利益問題,在優化就業環境、提升社會保障水平等各方面加快步伐,不斷提高社會和諧程度。如果推進城鄉一體化僅僅是為了擴馬路、建高樓,搞幾個政績工程或社區,而導致農民失地失業失保障,農民的利益受到嚴重損害或進城農民工難以融入城市社會,形成新二元結構,那么就偏離了城鄉一體化發展的根本方向。而浙江省紹興縣推進的農村“三有一化”,即“有保障、有股份、有技能、社區化(自治化)”綜合改革,形成了以工促農、以城帶鄉、城鄉一體化發展的新格局,值得借鑒。□

[1]張計成.英國城鄉的發展經驗及啟示[J].城市問題,2007(1):97-99.

[2]姜小莉.發達國家環保產業發展現狀及特點[N].常州日報,2010-04-22.

[3]秦守勤.簡述國外發展生態農業的經驗[N].光明日報,2008-09-25.

[4]郝幸田.國外怎樣對待農民工[J].企業文明,2007 (5):56-58.

責任編輯:黃 杰

F320

A

1004-1605(2010)10-0088-05

趙紅(1967-),女,山東東平人,中共泰安市委黨校經濟學部副主任、教授,主要研究方向為城市化。