論促進(jìn)節(jié)能減排的財(cái)稅政策

馬海濤,程 嵐

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院,北京 100081;2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院,江西 南昌 330013)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度長(zhǎng)期維持在一個(gè)較高的水平,被世界上許多國(guó)家稱為 “中國(guó)奇跡”,但是這種增長(zhǎng)卻是以巨大的資源消耗和環(huán)境破壞為代價(jià)的。特別是在我國(guó)人均GDP由1000美元向3000美元跨越的這一矛盾凸顯期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳,已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最為突出的問題。如果再不轉(zhuǎn)變這種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,那么資源支撐不住,環(huán)境容納不下,社會(huì)承受不起,經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以為繼。在此背景下,我國(guó) 《十一五規(guī)劃綱要》提出了節(jié)能減排的目標(biāo),即在“十一五”期間單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%。然而,2006年我國(guó)單位GDP能耗同比下降了1.23%,2007年同比下降了3.66%[1],從過去這兩年的數(shù)據(jù)來看,我們要實(shí)現(xiàn) “十一五”規(guī)劃提出的節(jié)能減排目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走,制定和完善促進(jìn)節(jié)能減排的財(cái)稅政策則成為順利推進(jìn)節(jié)能減排工作的關(guān)鍵一環(huán)。

一、推進(jìn)節(jié)能減排的現(xiàn)實(shí)壓力

(一)工業(yè)比重特別是重工業(yè)比重提高,加劇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境的矛盾

近年來,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的格局不僅沒有改變,反而有所強(qiáng)化,對(duì)資源環(huán)境的壓力進(jìn)一步加大。2001年到2006年,我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重一路攀升,由45.2%提高到48.7%,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率由46.7%提高到55.6%。在工業(yè)增加值中,黑色及有色金屬冶煉、化學(xué)原料及化學(xué)制品等重化工業(yè)的比重則由2001年的12.87%提高到2005年的16.76%。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算,鋼鐵、有色金屬、化工、電力、石油加工及煉焦、建材等6個(gè)高耗能高污染行業(yè)的增加值占我國(guó)規(guī)模以上工業(yè)增加值的33%左右,用電量占工業(yè)用電量的64%左右,能耗占全國(guó)工業(yè)能耗的70%左右[3]。2007年上半年,六大高耗能行業(yè)增加值同比增長(zhǎng)20.1%,高出整個(gè)工業(yè)增速1.6個(gè)百分點(diǎn)。由于工業(yè)特別是重化工業(yè)能耗大,從而隨著高耗能行業(yè)增加值的加速增長(zhǎng),單位GDP的能耗不斷提高,同時(shí)工業(yè)污染物排放量也不斷增長(zhǎng)。

(二)能源消耗高、利用率低,能源安全問題突出

從圖一中我們可以看到,2003年到2007年,我國(guó)能源消費(fèi)總量從17.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加到26.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,增加約9億噸,增長(zhǎng)51.4%。從2004年開始,我國(guó)能源消費(fèi)總量的年增長(zhǎng)速度明顯下降,由2004年的年增長(zhǎng)16.1%降到2007年的年增長(zhǎng)7.8%,2007年我國(guó)單位GDP能耗比上年降低3.2%。盡管如此,我們?nèi)匀粵]有達(dá)到節(jié)能減排約束性指標(biāo)要求的年均降低4.4%的平均降低指標(biāo)。而且,2006年的數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)主要原材料消費(fèi)繼續(xù)大幅度增長(zhǎng)。其中,鋼材4.5億噸,同比增長(zhǎng)17.2%,占全球消費(fèi)量的30%;鋁865萬(wàn)噸,增長(zhǎng)32.1%,占全球的25%;水泥12.4億噸,增長(zhǎng)14.5%,占全球的54%[4]。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要付出如此之大的資源代價(jià),實(shí)在是不符合中國(guó)人口眾多、人均資源并不豐裕的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

圖1 2003-2007年能源消費(fèi)總量及增長(zhǎng)速度

不僅如此,比資源大規(guī)模消耗更為嚴(yán)重的問題在于,我國(guó)能源利用率較低。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前能源利用效率僅為33%,相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家20年前的水平,相差10個(gè)百分點(diǎn);每公斤標(biāo)準(zhǔn)煤創(chuàng)造的GDP僅為0.36美元,而日本為5.58美元,約是我國(guó)的15倍,世界均值為1.86美元[2]。

能源的大規(guī)模、低效率使用,使我國(guó)能源安全問題相當(dāng)突出。比如,我國(guó)石油從1993年開始出現(xiàn)消費(fèi)缺口,且缺口逐年增大,2006年進(jìn)口依賴度高達(dá)47%,接近警戒線50%的水平,2007年我國(guó)全年進(jìn)口石油已達(dá)1.97億噸,未來新增消費(fèi)需求幾乎全部依賴國(guó)際市場(chǎng)。再如,我國(guó)鋼鐵工業(yè)所用的鐵礦石50%以上來自于進(jìn)口,全球新增鐵礦石量的90%以上用于我國(guó)的消費(fèi)[5]。石油等戰(zhàn)略性能源對(duì)外依存度的不斷提高,使能源安全問題日益凸顯,威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)防安全。

(三)環(huán)境污染嚴(yán)重,造成巨大經(jīng)濟(jì)損失

我國(guó)的環(huán)境污染已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的程度。目前我國(guó)已擁有世界十大污染嚴(yán)重城市中的8個(gè);我國(guó)荒漠化面積達(dá)263.6萬(wàn)平方公里,占全國(guó)陸地總面積的27.46%,相當(dāng)于全國(guó)農(nóng)田總面積的2.5倍;我國(guó)目前的廢水排放量已超過環(huán)境容量的82%;以煤為主的大量能源消耗形成了酸雨和煙塵的嚴(yán)重危害,全國(guó)600多個(gè)城市中大氣環(huán)境質(zhì)量符合國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的城市不到1%;全國(guó)7大江河水系,劣五類水質(zhì)占40%以上,75%的湖泊出現(xiàn)不同程度的富營(yíng)養(yǎng)化[6]。國(guó)家環(huán)保總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年聯(lián)合發(fā)布的 《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告》顯示,2004年全國(guó)因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元,占當(dāng)年GDP的3.05%。其虛擬治理成本為2874億元,占當(dāng)年GDP的1.8%[7]。這些數(shù)字證明,資源、環(huán)境在不斷透支,環(huán)境危機(jī)正在越來越嚴(yán)重地制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(四)對(duì)外貿(mào)易 “生態(tài)逆差”不斷擴(kuò)大

在國(guó)際貿(mào)易中,我國(guó)被譽(yù)為 “世界工廠”,近年來人們?cè)桨l(fā)清醒的認(rèn)識(shí)到,“中國(guó)制造”背后是巨額的資源消耗和嚴(yán)重的環(huán)境污染。在國(guó)際市場(chǎng)分工中,我國(guó)承接了國(guó)際市場(chǎng)上勞動(dòng)密集度高的高投入、高消耗、高污染型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。與從發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)口的產(chǎn)品相比,我國(guó)出口的產(chǎn)品附加值較低,單位貿(mào)易額的能源消耗和排放均較高。隨著我國(guó)貿(mào)易順差的不斷增大,外貿(mào)進(jìn)出口造成的 “生態(tài)逆差”也不斷擴(kuò)大,消耗我國(guó)資源、污染我國(guó)環(huán)境的大量產(chǎn)品被國(guó)外消費(fèi)。這種替別人做嫁衣的外貿(mào)發(fā)展模式,使我們輸出的不僅是產(chǎn)品,還輸出了我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的資源和環(huán)境基礎(chǔ)。

(五)城市化進(jìn)程加快和居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí),導(dǎo)致能耗和污染的大量增加

隨著城市化進(jìn)程的加快,2007年我國(guó)城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到44.94%,全國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)有住宅建筑面積已達(dá)到104.35億平方米左右。在我國(guó)城鄉(xiāng)每年新建的20億平方米中房屋,99%以上是高能耗建筑,單位建筑面積采暖能耗為發(fā)達(dá)國(guó)家新建建筑的3倍以上[8]。不僅如此,在大量人口向城市涌入的同時(shí),城市的排污等基礎(chǔ)設(shè)施卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市化的速度,比如2007年全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理率僅為51.9%,城市污水治理比發(fā)達(dá)國(guó)家晚了30—40年,在管網(wǎng)建設(shè)方面甚至晚了100多年,這樣大量的污水未經(jīng)處理就流入到了大江大河中。而且,隨著我國(guó)人均GDP突破2000美元,人們的消費(fèi)結(jié)構(gòu)也在不斷迅速升級(jí),私人轎車、大功率家用電器等已相當(dāng)普及,使得能耗和污染大幅增加。

二、節(jié)能減排的財(cái)稅政策缺陷

節(jié)能減排應(yīng)該是財(cái)政支持的重要內(nèi)容之一,因?yàn)樵谑袌?chǎng)條件下,節(jié)能減排所帶來的效益屬于公共產(chǎn)品并且具有很大的外部性,以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的企業(yè)以及以效用最大化為目標(biāo)的消費(fèi)者不愿意在節(jié)能減排方面增加投入,而且節(jié)能產(chǎn)品還存在信息不對(duì)稱問題,這樣就需要政府的干預(yù)來彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足。在政府干預(yù)中,財(cái)稅政策是主要手段。然而,我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅政策在促進(jìn)節(jié)能減排工作上還存在許多不足,亟需進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善。

(一)財(cái)政用于支持節(jié)能減排的投入總量不足,使用效率不高

長(zhǎng)期以來,保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源都未能列入國(guó)家財(cái)政支出政策的重點(diǎn),沒有引起足夠的重視。據(jù)統(tǒng)計(jì),在20世紀(jì)70年代,發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政用于環(huán)境保護(hù)的投資已經(jīng)占到GDP的1%—2%,而目前我國(guó)財(cái)政用于環(huán)境保護(hù)的投資在GDP中所占比重還不到1%,其中大部分投資用于老舊企業(yè)的技術(shù)改造和高新科技項(xiàng)目的開發(fā)上,對(duì)于節(jié)能減排方面的投資還處在一個(gè)較低的水平[9]。如此低的財(cái)政環(huán)保投入,使得控制污染加劇顯得吃力,逐步改善環(huán)境成為空談。不僅如此,這些數(shù)量有限的節(jié)能減排財(cái)政資金在使用中還存在使用效率不高的問題。

(二)激勵(lì)性財(cái)稅政策手段單一,難以完全發(fā)揮其應(yīng)有的政策力度

財(cái)政政策手段,比如財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、財(cái)政性投融資基金等都可以直接或間接用于促進(jìn)節(jié)能減排,但是我國(guó)以往的激勵(lì)性財(cái)政政策手段卻非常單一,除了預(yù)算內(nèi)的財(cái)政資金直接支持節(jié)能減排項(xiàng)目研發(fā)和技改外,少有其它手段,難以發(fā)揮多種政策工具相互補(bǔ)充的組合效果。在稅收優(yōu)惠方面,國(guó)際上普遍使用的投資抵免、再投資退稅、延期納稅等沒有得到使用,僅僅依靠稅收減免這一鼓勵(lì)性的政策來促進(jìn)節(jié)能減排。

(三)現(xiàn)有財(cái)稅政策存在逆向激勵(lì)問題

所謂逆向激勵(lì),就是激勵(lì)效果與進(jìn)行激勵(lì)的初衷背道而馳,更加加劇了問題的嚴(yán)重性。逆向激勵(lì)問題,在我國(guó)的財(cái)稅政策中大量存在。比如,目前中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付中,不乏用于環(huán)境保護(hù)和污染治理的財(cái)政性資金。但是,我們不難發(fā)現(xiàn),那些不顧環(huán)境資源代價(jià)獲取經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的地區(qū),反而因?yàn)槠鋰?yán)重破壞的環(huán)境而得到用于治理的轉(zhuǎn)移支付;而那些花費(fèi)大量地方財(cái)政收入用于環(huán)境保護(hù)的地方政府,卻因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境狀況良好,而得不到這些中央轉(zhuǎn)移支付資金。長(zhǎng)此以往,就形成了那么一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)——“污染的多、消耗的多,政府給錢;污染的少、消耗的少,政府不管”[10]。這種逆向的激勵(lì)政策,促使環(huán)境污染、資源耗費(fèi)陷入了惡性循環(huán)之中。

(四)針對(duì)節(jié)能減排的收費(fèi)亟待完善和改革

一方面,我國(guó)針對(duì)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排方面的收費(fèi)管理很混亂。主要表現(xiàn)在：首先,相關(guān)收費(fèi)收入主要?dú)w地方財(cái)政,中央政府宏觀調(diào)控能力被大大削弱;其次,收費(fèi)對(duì)象和收費(fèi)項(xiàng)目不全。現(xiàn)行的收費(fèi)政策只對(duì)超標(biāo)排放污染物的企業(yè)征收,對(duì)已經(jīng)達(dá)標(biāo)或低于排放標(biāo)準(zhǔn)的不收費(fèi),這不利于刺激企業(yè)最大限度地降低污染的排放。另一方面,我國(guó)收費(fèi)最大的問題是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低,表現(xiàn)在收費(fèi)數(shù)額大幅度低于治理成本。因此,許多企業(yè)寧愿交費(fèi),也不愿投資于污染防治工作。

(五)稅制設(shè)計(jì)滯后于節(jié)能減排發(fā)展需要

1.現(xiàn)有的促進(jìn)節(jié)能減排的稅制存在缺陷。首先,生產(chǎn)型增值稅不利于節(jié)能減排設(shè)備的廣泛使用。目前,我國(guó)增值稅的轉(zhuǎn)型工作剛剛開始,而節(jié)能減排往往需要投入高科技或資本密集型設(shè)備,在生產(chǎn)型增值稅下設(shè)備進(jìn)項(xiàng)稅額不得抵扣而計(jì)入成本,這就給企業(yè)購(gòu)進(jìn)節(jié)能設(shè)備、新建減排設(shè)施帶來了障礙。我國(guó)當(dāng)前對(duì)部分資源綜合利用產(chǎn)品實(shí)行了免征增值稅的規(guī)定,有效地提高了資源綜合利用和廢舊物循環(huán)利用率,但是這一稅收優(yōu)惠所涵蓋的節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)范圍卻很小,難以使所有節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)都享受到加大節(jié)能減排改造而帶來的稅收優(yōu)惠,降低了企業(yè)節(jié)能減排的積極性。

其次,現(xiàn)行資源稅對(duì)資源消耗、資源浪費(fèi)行為調(diào)控力度不強(qiáng),沒有充分發(fā)揮其生產(chǎn)調(diào)節(jié)作用,促進(jìn)節(jié)能減排。一是資源稅的征收范圍過窄,稅目?jī)H限于礦產(chǎn)品和鹽,而水資源等都沒有列入征稅范圍,導(dǎo)致了資源的低效和過度利用;二是資源稅稅負(fù)過低,使眾多企業(yè)和個(gè)人幾乎可以不計(jì)成本的開發(fā)使用資源;三是計(jì)稅依據(jù)不合理,現(xiàn)行資源稅按量計(jì)稅,納稅額難以隨著資源市場(chǎng)價(jià)格的提高而提高,從而難以有效約束資源的開采量和使用量。而且我國(guó)資源稅以銷售數(shù)量或自用數(shù)量為計(jì)稅依據(jù),對(duì)企業(yè)已經(jīng)開采但未銷售或未使用的資源不征稅,造成企業(yè)對(duì)資源的盲目開采和堆積。

再次,現(xiàn)行消費(fèi)稅的設(shè)計(jì)仍需進(jìn)一步完善以適應(yīng)節(jié)能減排的需要。雖然消費(fèi)稅在2006年進(jìn)行了較大的調(diào)整,對(duì)部分高污染產(chǎn)品、高能耗消費(fèi)品及不可再生或替代的資源性消費(fèi)品進(jìn)行了征稅,但由于征稅范圍、差別稅率等稅制設(shè)計(jì)的不完善,使得消費(fèi)稅在促進(jìn)節(jié)能減排上作用不夠明顯。

最后,在企業(yè)所得稅方面,目前對(duì)節(jié)能減排的優(yōu)惠很少,特別是對(duì)節(jié)能減排的技術(shù)研發(fā)沒有激勵(lì)性較強(qiáng)的稅收優(yōu)惠,而由于技術(shù)研發(fā)投入較高、風(fēng)險(xiǎn)較大,因此企業(yè)往往不愿意在這方面投入大量資金,從而制約了節(jié)能減排技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)和推廣使用。

2.缺乏專門的針對(duì)節(jié)能減排的稅種。我國(guó)目前還沒有專門針對(duì)節(jié)能減排的稅種,涉及到的促進(jìn)節(jié)能減排稅種,只有增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、資源稅等稅種。而在國(guó)外,“燃油稅”、“水資源稅”、“垃圾稅”等稅的開征,對(duì)節(jié)能減排起到了很好的效果。特別要指出的是,我國(guó)目前在廢棄物處置階段,還沒有相應(yīng)的稅收,多是采取排污費(fèi)的方式對(duì)排污者進(jìn)行約束。而目前排污費(fèi)征收、使用、管理等環(huán)節(jié)存在種種問題,難以對(duì)污染行為進(jìn)行有效的約束。

三、促進(jìn)節(jié)能減排的財(cái)稅政策體系的構(gòu)建

面對(duì)嚴(yán)峻的節(jié)能減排形勢(shì),我國(guó)的財(cái)稅政策亟需進(jìn)一步的補(bǔ)充和完善,這些財(cái)稅政策應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)部分：

(一)加大政府財(cái)政資金投入力度,提高使用效率

為了使政府在節(jié)能減排工作中真正發(fā)揮政策導(dǎo)向性的作用,財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)節(jié)能減排資金的投入力度,并通過立法的形式確定一定時(shí)期內(nèi)環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入占GDP的比例或占當(dāng)年財(cái)政支出的比例,不僅如此還要明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)投入增長(zhǎng)速度應(yīng)該快于GDP的增長(zhǎng)速度或財(cái)政經(jīng)常性支出的增長(zhǎng)速度,建立環(huán)境保護(hù)投入的長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制。財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大對(duì)節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)的投入,建立獨(dú)立的節(jié)能減排專項(xiàng)資金,加大在節(jié)能減排產(chǎn)品銷售、使用、服務(wù)、回收及信息傳播等方面的投入。同時(shí)國(guó)家可以設(shè)立節(jié)能減排專項(xiàng)基金,為節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)提供優(yōu)惠貸款。

(二)打破激勵(lì)性財(cái)稅政策形式單一的局面,利用多種形式的財(cái)稅政策促進(jìn)節(jié)能減排

面對(duì)嚴(yán)峻的節(jié)能減排形勢(shì),要求我們采用財(cái)稅政策 “組合拳”來應(yīng)對(duì),也就是說我們要改變過去財(cái)稅政策在促進(jìn)節(jié)能減排上的手段過于單一的狀態(tài)。這些激勵(lì)性的財(cái)稅政策主要包括：

1.制定有利于節(jié)能減排發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼政策。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,許多發(fā)達(dá)國(guó)家在促進(jìn)節(jié)能減排的過程中,往往通過財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)向關(guān)企業(yè)予以支持。我國(guó)目前對(duì)于開展資源綜合利用與治污的企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼僅限于少數(shù)幾項(xiàng)間接補(bǔ)貼,如利潤(rùn)不上繳、減免稅收、先征后返等,缺乏經(jīng)常性的直接補(bǔ)貼[11]。由于企業(yè)建設(shè)節(jié)能減排系統(tǒng),在建設(shè)初期往往投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益,這就需要我們采取企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅前還貸、獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)性財(cái)政補(bǔ)貼政策調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排的積極性。另外,對(duì)于生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品、替代性環(huán)保材料等有利于節(jié)能減排的產(chǎn)業(yè),政府應(yīng)安排專項(xiàng)資金,對(duì)這些產(chǎn)品進(jìn)行間接補(bǔ)貼,從而推廣這些節(jié)能產(chǎn)品的使用。中央財(cái)政應(yīng)該建立專項(xiàng)節(jié)能減排資金,對(duì)中西部地區(qū)采取傾斜式的政策,支持中西部地區(qū)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)、污染治理、生態(tài)保護(hù)以及落后產(chǎn)能淘汰等節(jié)能減排工作的開展。

2.充分發(fā)揮政府采購(gòu)的導(dǎo)向作用,進(jìn)行政府綠色采購(gòu)。政府采購(gòu)是國(guó)家的重要財(cái)政政策手段之一,我們應(yīng)該充分利用政府采購(gòu),把有利于節(jié)能減排發(fā)展的產(chǎn)品和服務(wù)納入政府采購(gòu)目錄中來,并規(guī)定在政府采購(gòu)中優(yōu)先選擇這些 “綠色”產(chǎn)品和服務(wù)。這樣,由于政府對(duì)節(jié)能產(chǎn)品的大規(guī)模采購(gòu),會(huì)引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)加大對(duì)節(jié)能綠色產(chǎn)品的研發(fā)和生產(chǎn),同時(shí)也會(huì)引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行綠色消費(fèi),促進(jìn)節(jié)能降耗和綠色環(huán)保。

3.制定和完善促進(jìn)節(jié)能減排發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。建立科學(xué)合理的稅收優(yōu)惠政策,除了對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)或節(jié)能降耗成績(jī)顯著的企業(yè)實(shí)行稅收減免外,還應(yīng)該充分利用投資抵免、再投資退稅、延期納稅等稅收優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)企業(yè)投資高新環(huán)保產(chǎn)業(yè)、開發(fā)和使用節(jié)能減排設(shè)備和綠色能源。

(三)按照激勵(lì)相容原則制定和完善促進(jìn)節(jié)能減排的財(cái)稅政策

針對(duì)筆者在前文中談到的財(cái)稅政策逆向激勵(lì)問題,有兩個(gè)建議可供參考,以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容：一方面,應(yīng)該修訂我國(guó)現(xiàn)有的GDP核算方法,采用綠色GDP核算,地方政府政績(jī)將與環(huán)境成本和資源成本掛起鉤來,中央政府撥付的環(huán)保預(yù)算就真正會(huì)被地方政府官員心甘情愿的用于環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排。另一方面,中央政府設(shè)立的節(jié)能減排專項(xiàng)資金,應(yīng)該是要求地方政府配套的轉(zhuǎn)移支付資金,這樣就能發(fā)揮 “粘蠅紙”效應(yīng),提高節(jié)能減排財(cái)政資金的使用效益。而且,中央政府對(duì)于地方政府特別是污染治理和節(jié)能減排重點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付,在安排預(yù)算時(shí),應(yīng)該把地方政府上一年污染治理和節(jié)能減排指標(biāo)的完成情況考慮在內(nèi),沒有完成的,應(yīng)在硬性節(jié)能減排指標(biāo)不變的情況下,減少中央轉(zhuǎn)移支付,迫使地方政府投入更多的地方財(cái)政收入。

(四)補(bǔ)充和完善現(xiàn)有稅制體系,建立有助于節(jié)能減排的稅制

1.以增值稅和所得稅政策支持節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加速推進(jìn)增值稅的轉(zhuǎn)型,使企業(yè)因節(jié)能減排而購(gòu)進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備的進(jìn)項(xiàng)稅額成為可抵扣項(xiàng)目,從而提高企業(yè)改造設(shè)備、革新技術(shù)、進(jìn)行節(jié)能減排的積極性。特別是針對(duì)節(jié)能效益好,但因開發(fā)成本高、市場(chǎng)占有率低等因素制約其推廣的重大節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品,國(guó)家在一定期限內(nèi)實(shí)行一定的增值稅減免優(yōu)惠政策。同時(shí),對(duì)低污染、低能耗的企業(yè)、積極推行節(jié)能減排技術(shù)的企業(yè)給予所得稅方面的優(yōu)惠,以保障這類企業(yè)有更充足的資金投入用于節(jié)能減排,提高其節(jié)能減排的積極性。

2.加強(qiáng)資源稅和消費(fèi)稅的調(diào)控力度。擴(kuò)大資源稅的征收范圍,將土地、大氣、森林等重要資源納入征收范圍;改進(jìn)計(jì)征方式,改變現(xiàn)行的資源稅以銷售量或自用數(shù)量為計(jì)稅依據(jù)的方式,要以資源的開采量為依據(jù)計(jì)征;同時(shí)提高資源稅的稅率,采取從量定額征收與從價(jià)定率征收相結(jié)合的征稅辦法,將資源開采中的環(huán)境成本考慮到稅率的制定中去[12]。

使消費(fèi)稅設(shè)計(jì)更能適應(yīng)節(jié)能減排的需要,發(fā)揮消費(fèi)稅的雙向調(diào)節(jié)作用。不僅要對(duì)高污染產(chǎn)品、高能耗消費(fèi)品及不可再生或替代的資源性消費(fèi)品征稅并且是高稅率,以抑制這類產(chǎn)品的消費(fèi)[13];同時(shí),還要對(duì)節(jié)能、環(huán)保型消費(fèi)品采取減征或免征消費(fèi)稅的辦法,以促進(jìn)對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的消費(fèi),從而有效發(fā)揮稅收引導(dǎo)消費(fèi)、促進(jìn)節(jié)能減排的作用。

3.制定新的稅種以適應(yīng)節(jié)能減排的需要。加速推進(jìn)與節(jié)能減排相關(guān)的 “費(fèi)改稅”進(jìn)程,將能夠轉(zhuǎn)換為稅收的收費(fèi)項(xiàng)目改為征稅項(xiàng)目。對(duì)此可以將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活廢棄物、噪聲等收費(fèi)制度改為征收環(huán)境保護(hù)稅,建立起專門的環(huán)境保護(hù)稅種。比如,開征 “工業(yè)企業(yè)污染稅”。在各種污染治理上,由于工業(yè)企業(yè)廢水、廢氣排放、廢物拋棄等都會(huì)引起污染,因而要對(duì)工業(yè)企業(yè)廢物的排放征收 “工業(yè)企業(yè)污染稅”。一般按廢物排放量定額征收。由于引起污染的各種污染物種類和濃度各異,對(duì)環(huán)境的污染程度也不同。所以,對(duì)工業(yè)企業(yè)廢物排放征稅要按一定方式確定廢物排放的 “征稅單位”,也就是納稅單位的廢物排放量依其污染濃度折算成標(biāo)準(zhǔn)單位后納稅。還可以開征 “居民排污稅”。城鄉(xiāng)居民在日常的生活中產(chǎn)生的垃圾會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染,因而有必要開征 “居民排污稅”[14]。比如英國(guó)政府就宣布將在全國(guó)范圍內(nèi)開征 “垃圾稅”。垃圾箱內(nèi)設(shè)定的裝置會(huì)將每戶家庭扔出的垃圾自動(dòng)稱重,然后家庭根據(jù) “扔多少付多少稅”來繳納稅款。另外,還可以開征噪聲稅、大氣污染稅、水污染稅等,稅率則按照污染程度實(shí)行累進(jìn)稅率。

[1]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站.http：//www.stats.gov.cn.

[2]中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng).http：//www.sociology.cass.cn.

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