2010國(guó)土大清查

胡 飛 廖海青

城市化進(jìn)程有賴于中國(guó)政府能夠真正推動(dòng)土地制度的改革進(jìn)程。在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)之下，如果政府不主動(dòng)改革，市場(chǎng)會(huì)制造出越來(lái)越多的現(xiàn)實(shí)來(lái)逼著政府來(lái)接受。這不僅被動(dòng)，而且結(jié)果還不可預(yù)知。

今年的中央一號(hào)文件將連續(xù)第七次聚焦三農(nóng)已無(wú)懸念。2010年元旦，在河北廊坊三河市考察農(nóng)村工作的中共中央總書記胡錦濤，對(duì)著圍攏過(guò)來(lái)的村民大聲說(shuō)：“中央還將下發(fā)2010年一號(hào)文件，出臺(tái)一批新的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。”

此前不久，一年一度的中央農(nóng)村工作會(huì)議剛剛在北京閉幕，從中央農(nóng)村工作會(huì)議傳出的信息來(lái)看，“城鎮(zhèn)化”無(wú)疑將激起人們豐富的想象力。“城鎮(zhèn)化”的提法，在2005年、2006年和2008年的一號(hào)文件中曾經(jīng)各出現(xiàn)過(guò)一次。而這一次提出，將推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的“持久動(dòng)力”。

而在一個(gè)月前的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，也將“城鎮(zhèn)化”作為今年的主要經(jīng)濟(jì)工作之一。把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。要實(shí)現(xiàn)這些，就必須體現(xiàn)在土地利用的改變上：城鎮(zhèn)化擴(kuò)張的用地需求問(wèn)題，以及農(nóng)村人口離開(kāi)土地的利益補(bǔ)償問(wèn)題。

實(shí)際上，中國(guó)近幾十年來(lái)的城市化進(jìn)程，一直在強(qiáng)烈地沖撞著土地制度，以合法或非法的形式推動(dòng)它改變。隨著城市化進(jìn)程的深入，用地需求與耕地保護(hù)的矛盾、農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與就業(yè)、農(nóng)民失地的利益補(bǔ)償、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題顯得愈加突出，也迫切需要中國(guó)真正開(kāi)啟新時(shí)期土地制度改革的進(jìn)程。

摸清中國(guó)實(shí)際存量土地規(guī)模和利用效率顯然成為優(yōu)先課題，國(guó)土資源部正在這種背景下，開(kāi)展對(duì)全國(guó)土地的大督察“運(yùn)動(dòng)”。

用地形勢(shì)嚴(yán)峻

近年來(lái)，因土地問(wèn)題誘發(fā)的社會(huì)矛盾十分突出，已成為影響中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫使中央政府將實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度放到了重要的議事日程。2009年12月29日，溫家寶總理在《關(guān)于國(guó)家土地督察制度實(shí)施三年來(lái)進(jìn)展情況的報(bào)告》上作出批示：“土地督察工作要加強(qiáng)，敢于碰硬，不怕得罪人。”此舉既顯示了高層的決心，亦凸顯出土地調(diào)控工作的極端緊迫性。

而在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)尚未好轉(zhuǎn)、國(guó)內(nèi)信貸相對(duì)寬松的背景下，土地交易市場(chǎng)投機(jī)性大增，“勾地”盛行，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成傷害。出于此種憂慮，在2009年12月初召開(kāi)的國(guó)土部黨組擴(kuò)大會(huì)議上，各地的國(guó)土督察局長(zhǎng)們紛紛建議，2010年新增建設(shè)用地指標(biāo)不宜再大規(guī)模擴(kuò)大，仍保持2009年水平的增量，嚴(yán)控新批項(xiàng)目上馬。

國(guó)土資源部一位權(quán)威人士向本刊記者表示，2010年，國(guó)土資源部將開(kāi)展國(guó)土資源大清查行動(dòng)，同時(shí)繼續(xù)將加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)過(guò)剩行業(yè)和重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目用地的監(jiān)管，對(duì)于一些地方以擴(kuò)大內(nèi)需為名擅自突破用地計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)的，將勒令整改并報(bào)批國(guó)家總督查，整改期間暫停審批。

去年底，中央政治局召開(kāi)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。”同時(shí)指出，“更加注重推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。”這表明，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向不變的基調(diào)下，調(diào)控政策將更加靈活，經(jīng)濟(jì)政策將圍繞“保增長(zhǎng)”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”之間的平衡展開(kāi)。

這一微妙的情勢(shì)，給國(guó)土調(diào)控工作帶來(lái)一系列的挑戰(zhàn)。國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史即指出，今年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境雖要好于去年，但國(guó)內(nèi)外不確定的因素很多，引發(fā)了一系列兩難問(wèn)題。積極的財(cái)政政策、適度寬松的貨幣政策與通脹預(yù)期管理兩難并存，經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整兩難并存，擴(kuò)大內(nèi)需、外需和內(nèi)外需增長(zhǎng)不足兩難并存。

北京國(guó)土督察局李永杰坦承，2010年土地調(diào)控難度加大。一方面，各地普遍反映用地指標(biāo)緊張；另一方面，土地批而未用、長(zhǎng)期閑置的現(xiàn)象大量存在。同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)回升和通脹、人民幣升值預(yù)期等因素影響，資本市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)幅度較大，房?jī)r(jià)屢創(chuàng)新高，“地王”頻繁出現(xiàn)。

國(guó)家土地督察濟(jì)南局局長(zhǎng)趙龍稱，根據(jù)測(cè)算，2010年僅山東和河南兩省新增建設(shè)用地指標(biāo)就有49.5萬(wàn)和43.2萬(wàn)畝，比2009年用地規(guī)模還大。其他各省預(yù)測(cè)2010年用地指標(biāo)均有大幅度增加。

國(guó)家土地督察武漢局一位人士則表示，2009年用地比上年已經(jīng)大幅上升，為占用大量土地的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均已動(dòng)工，這些都有可能導(dǎo)致2010年的用地規(guī)模不會(huì)大幅上升。但在國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、資金投入和重大項(xiàng)目安排扶持的地區(qū)，可能會(huì)出現(xiàn)土地需求的增大趨勢(shì)。以武漢局轄區(qū)三省為例，貴州要借擴(kuò)大內(nèi)需的政策，償還多年的“交通欠賬”，大量增加交通建設(shè)項(xiàng)目以及水利工程、煤礦等基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程等；湖北、湖南兩省都是“兩型社會(huì)”綜合改革配套實(shí)驗(yàn)區(qū)，地方政府保經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展的動(dòng)能強(qiáng)烈。

徐紹史在稍早前的一次會(huì)議上指出，從土地方面看，土地供需矛盾依然突出，“兩碰頭、一憂慮”的情況還將持續(xù)。搭車用地、借機(jī)圈地、超前征地、打“擦邊球”、不報(bào)即用、批而不用等違規(guī)違法用地現(xiàn)象突出，需要加強(qiáng)審批監(jiān)管，地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)升溫，量?jī)r(jià)齊升，“地王”頻現(xiàn)，需要跟蹤觀察。

根據(jù)國(guó)土資源部的測(cè)算，在國(guó)家新增4萬(wàn)億元的投資中，約有3.2萬(wàn)億元需要新增建設(shè)用地。按照每?jī)|元投資需要44畝地的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，兩年內(nèi)需要的土地總數(shù)是120萬(wàn)畝，其中需要耕地60萬(wàn)畝。全國(guó)規(guī)劃到2010年可占用耕地指標(biāo)已經(jīng)只剩下400萬(wàn)畝，用地存在較大缺口。國(guó)土資源部土地規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼在接受媒體采訪時(shí)稱，這個(gè)缺口需要把“十二五規(guī)劃”當(dāng)中2010年-2012年的部分指標(biāo)提前使用。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)耕地約有18.26億畝，到2020年期間，每年可以用于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地指標(biāo)不足190萬(wàn)畝，累計(jì)2074萬(wàn)畝。但2007年以來(lái)每年新增建設(shè)用地規(guī)模約在300萬(wàn)畝，供地壓力已相當(dāng)緊張。

前述國(guó)土資源部武漢局人士表示，雖然隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步復(fù)蘇，各地的用地需求還很大，但是今年不能再像去年這樣大規(guī)模供地。他建議說(shuō)，就2010年土地調(diào)控問(wèn)題上要穩(wěn)定增量。一方面，為防止出現(xiàn)因土地供應(yīng)不足而對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升造成影響，新增建設(shè)用地規(guī)模不宜減少；另一方面，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，新增建設(shè)用地規(guī)模也不宜擴(kuò)大。

利用效率成謎

面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，國(guó)土資源部要求省級(jí)國(guó)土資源行政主管部門在2010年2月底前，將各省土地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)利用情況上報(bào)國(guó)土資源部；同時(shí)要求各派駐地方的國(guó)家土地督察局將土地供應(yīng)開(kāi)發(fā)利用情況作為督察重點(diǎn)，督促各地及時(shí)上傳土地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)利用信息。

“其實(shí)，從去年開(kāi)始，我們對(duì)全省的土地全面調(diào)查就開(kāi)始了，2010年上半年可以結(jié)束。”河南國(guó)土資源廳一位人士表示。

促成此次大清查行動(dòng)的直接動(dòng)因是，在2009年7月6日前后，國(guó)土部召開(kāi)了督查匯報(bào)會(huì)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，各地報(bào)國(guó)務(wù)院審批的批而未用的土地規(guī)模隨著投資增加而不斷增長(zhǎng)。

“國(guó)土資源管理部門將開(kāi)展對(duì)已審批用地的核查、監(jiān)管行動(dòng)，其中將重點(diǎn)查看用地比率、是否存在囤而未建現(xiàn)象。”國(guó)土資源部副部長(zhǎng)王世元透露。

前述國(guó)家土地督察武漢局人士指出，出現(xiàn)批而未用土地存在的原因主要是征地拆遷難度大，建設(shè)資金不到位，城市規(guī)劃條件的變化，相關(guān)手續(xù)不齊，耕地占補(bǔ)平衡限制，用地申報(bào)前期準(zhǔn)備工作做得不夠等。

國(guó)土資源部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人表示，對(duì)批而不用閑置滿一年不滿兩年的，要按照出讓或劃撥土地價(jià)款的20％征收土地閑置費(fèi)；對(duì)土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，重新安排使用；對(duì)因政府行為造成的閑置土地，國(guó)土資源行政主管部門必須盡快協(xié)調(diào)有關(guān)部門，擬定處置方案報(bào)政府批準(zhǔn)；確因規(guī)劃調(diào)整的，可采取改變用途、等價(jià)置換等途徑及時(shí)處置。

在閑置地處置方面，國(guó)土資源部下一步將進(jìn)一步完善土地出讓合同和劃撥決定書，對(duì)用地規(guī)模、出讓金繳納、受讓人條件、開(kāi)竣工申報(bào)、違約責(zé)任等做出明確約定。此外，將加強(qiáng)和完善全國(guó)土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)，落實(shí)已供應(yīng)土地的開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管責(zé)任。

國(guó)土資源部將建立土地節(jié)約集約利用的評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲考核體系。通過(guò)這個(gè)體系，對(duì)用地強(qiáng)度達(dá)不到要求、批而未用數(shù)量大、供地率低的地方，相應(yīng)核減用地計(jì)劃；對(duì)土地利用效率高的地方給予獎(jiǎng)勵(lì)，并相應(yīng)增加用地指標(biāo)。

分析人士指出，通過(guò)存量挖潛的方式增加土地供應(yīng)，減輕擴(kuò)大內(nèi)需帶來(lái)的用地壓力，是開(kāi)展國(guó)土大清查的最根本原因。

以山東為例，通過(guò)整治低效利用土地可節(jié)約土地700多萬(wàn)畝，在耕地不減少的條件下，僅此一項(xiàng)就可滿足全省15年左右的用地需求。

但是，在這個(gè)問(wèn)題上，地方和中央顯然存在著“博弈”——中央既要擴(kuò)大內(nèi)需，又要保守耕地，希望摸清擴(kuò)大內(nèi)需用地的真實(shí)情況，而地方政府事權(quán)無(wú)限，財(cái)權(quán)上收，入不敷出，他們更關(guān)心的是地價(jià)。如何逐步減少地方財(cái)政對(duì)土地的依賴，優(yōu)化中央、地方多級(jí)土地調(diào)控機(jī)制，是當(dāng)前亟須解決的課題。

前述國(guó)土資源部武漢局人士指出，在盤活閑置用地的過(guò)程中，可能會(huì)帶來(lái)大規(guī)模的土地并購(gòu)，需要國(guó)土部門及時(shí)作出決策，維護(hù)良好秩序。他進(jìn)一步呼吁：“閑置土地的清查和處理僅僅依靠國(guó)土資源部門一家是不行的，還需要地方政府大力配合。”

保紅線的背后利益

在中國(guó)的土地保護(hù)制度中，有一條政府制定的“紅線”——要保持18億畝耕地絕不動(dòng)搖。徐紹史在最近的一次講話中表示，確保18億畝耕地，是黨中央、國(guó)務(wù)院全面分析中國(guó)人口、資源、環(huán)境等基本國(guó)情和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)后作出的重大科學(xué)決策。18億畝耕地不僅是“底線”，更是“紅線”，誰(shuí)都不能碰，對(duì)敢于觸犯紅線者，我們絕不手軟，絕不姑息。

“18億畝耕地紅線是一條政治線，而不是經(jīng)濟(jì)線。18億畝耕地紅線已成為一個(gè)符號(hào)，它是中國(guó)在保障發(fā)展和保護(hù)資源之間做好平衡的一個(gè)象征性的量化標(biāo)志。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部魏加寧研究員表示，近年來(lái)經(jīng)過(guò)土地出讓產(chǎn)生的利益高達(dá)2萬(wàn)億元，而這部分利益大部分為地方政府和開(kāi)發(fā)商所拿。如此巨大的利益足以讓地方政府“拼死”捍衛(wèi)他們控制土地資源的權(quán)力。

過(guò)去幾年中，面對(duì)地方政府的土地開(kāi)發(fā)沖動(dòng)，正是國(guó)土部通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)控指標(biāo)。才真正實(shí)現(xiàn)了“保紅線”，這一驕人成績(jī)也見(jiàn)諸每年的國(guó)土部年終總結(jié)。一切本應(yīng)這樣有序進(jìn)行下去。國(guó)土資源部肩負(fù)保護(hù)耕地紅線重任，基于全國(guó)角度，有計(jì)劃控制各省各地方建設(shè)用地指標(biāo)。正如國(guó)土部公布的“60年城市土地建設(shè)成果回顧”中強(qiáng)調(diào)的，“把目前我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的情況，歸結(jié)為是土地和房地產(chǎn)供給不足造成的，在理論上是站不住腳的，在實(shí)踐上是有害的。”“必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，加強(qiáng)對(duì)土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控和管理。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展的需要，有計(jì)劃地供應(yīng)土地。”

但是，2008年的國(guó)際金融危機(jī)和隨之而來(lái)的4萬(wàn)億刺激計(jì)劃，徹底打亂了這一部署。一方面，“4萬(wàn)億”依然多投向鐵路，公路，機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，迫切需求更多城市建設(shè)用地的支持，上半年，共批準(zhǔn)建設(shè)用地358.2萬(wàn)畝，占2009年新增建設(shè)用地計(jì)劃總量的56.86％。擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目安排用地計(jì)劃占下達(dá)地方數(shù)的24.2％。比2008年同比增長(zhǎng)40％；其中國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大項(xiàng)目用地面積165萬(wàn)畝，同比增長(zhǎng)17％。

另一方面，由于稅收減少，支出增加，各地財(cái)政壓力大增。土地再次成為地方政府的“救命稻草”，全國(guó)財(cái)政非稅收入同比大增。而這其中絕大部分為賣地收入——各地方政府一改過(guò)去幾年“不完成供地計(jì)劃”的習(xí)慣，紛紛超計(jì)劃供應(yīng)土地。

隨著2009年房地產(chǎn)市場(chǎng)的再度“起飛”，國(guó)民對(duì)高房?jī)r(jià)的怨言再次高漲。各大城市“地王”頻現(xiàn)，使得“高價(jià)土地”再次成為輿論譴責(zé)的對(duì)象。多年未見(jiàn)的“建設(shè)部門”和“土地部門”打架的現(xiàn)象再次出現(xiàn)。先是兩會(huì)期間住建部表示：影響房?jī)r(jià)的主要因素之一是地價(jià)。幾個(gè)月以后，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社表示，地價(jià)推高房?jī)r(jià)沒(méi)有道理，“我們調(diào)查了620個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在東部、中部、西部有不同的類型。調(diào)查的結(jié)果表明，目前在中國(guó)，地價(jià)占房?jī)r(jià)15％～30％，平均是23.2％。”而住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心主任陳淮則直接回應(yīng)：有權(quán)威部門說(shuō)“地價(jià)在房?jī)r(jià)中只占20％多，所以地價(jià)不是房?jī)r(jià)的決定性因素”，這其實(shí)是個(gè)錯(cuò)誤邏輯。住建部主管房地產(chǎn)業(yè)，國(guó)土部主管土地規(guī)劃——誰(shuí)也不愿意背“高房?jī)r(jià)”的黑鍋。

一方面是更大的土地需求，另一方面是國(guó)土部力挺的“耕地紅線”。既然農(nóng)民不得私自向城市居民出售宅基地，那么只有通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一征收的“宅基地置換”獲得更多城市發(fā)展空間。“農(nóng)村集體建設(shè)用地改革”也就有了必然的需求。2009年3月，國(guó)土部下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確將于近期出臺(tái)“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法”。9月，更是和中央黨校聯(lián)合開(kāi)辦“推進(jìn)土地管理制度改革”省部級(jí)研討班，召集全國(guó)20個(gè)省，11個(gè)政府部門的省部級(jí)官員研討“農(nóng)村土地制度改革”。

直至如今，“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法”依然沒(méi)有出臺(tái)，“浙江將全省推廣農(nóng)地入市試點(diǎn)”也被辟謠。不過(guò)，國(guó)土部只是說(shuō)“他們從來(lái)沒(méi)有用過(guò)‘農(nóng)地入市的提法”。也同時(shí)確證了“東部某省”即將推廣農(nóng)村集體建設(shè)用地改革試點(diǎn)，但還是不斷強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村集體用地”和“農(nóng)村集體建設(shè)用地”兩個(gè)字之差，但內(nèi)涵相差甚遠(yuǎn)。農(nóng)村集體用地“除包括農(nóng)村集體建設(shè)用地外，還包括農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地和未利用地”。敏感之心，躍然紙上。

所幸，無(wú)論是為保證城市土地供應(yīng)而推廣“宅基地置換”，還是為了保證土地紅線而加強(qiáng)土地監(jiān)管。對(duì)國(guó)土部都不是個(gè)壞消息——兩者都意味著更大的權(quán)力，更多的編制、預(yù)算和機(jī)構(gòu)。