深圳綜改:老特區的新內涵

楊 軍

一年過去了，深圳綜改不僅僅是在行政體制改革、社會體制改革、金融、教育等諸多領域舉措頻頻、成果顯著，更重要的是，在深圳特區建立30周年之際，帶有先行先試意味的綜改為老特區賦予了新內涵。

去年5月6日，《深圳市綜合配套改革總體方案》獲國務院正式批準，和之前的天津濱海新區和上海浦東新區兩個綜改試驗區在經濟體制改革領域進行改革試驗不同的是，深圳把行政體制改革放在了六項突破之首，行政體制改革被看作是政治體制改革的突破口，這似乎意味著深圳將在敏感的政治體制改革領域再次先行先試。

就在國人目光聚焦在深圳綜改如何破題的時候，2009年6月5日凌晨，時任深圳市長的許宗衡因涉嫌嚴重違紀被雙規。于是外界開始擔心，深圳綜改會不會因此擱淺。但短短一個星期后，6月12日，王榮履新，深圳綜改的大幕很快拉開。6月29日，《深圳市綜合配套改革實施方案(2009-2011)》便在深圳市委常委會審議通過。7月31日，深圳市召開政府機構改革動員會議，公布《深圳市政府機構改革方案》，“大部門制”是此次機構改革的重點內容。至此，深圳的綜合改革特別是廣為關注的行政體制改革正式破題。

一年過去了，深圳綜改不僅僅是在行政體制改革、社會體制改革、金融、教育等諸多領域舉措頻頻、成果顯著，更重要的是，在深圳特區建立30周年之際，帶有先行先試意味的綜改為老特區賦予了新內涵。

老特區的新任務

眾所周知，深圳特區設立的初衷是為全國的經濟體制改革探索出一條路徑，但是市場經濟體制總是需要相應的政治體制配套。所以在深圳的歷史上，也一直在不斷地進行政治體制改革的嘗試，其中曾引起轟動的包括1983年的蛇口工業區管委會民主直選改革，1988年提出的“行政主導＋立法委員會”的政改構思等等。而綜改，不僅僅是深圳改革的再次嘗試，更有其深刻的時代背景。

在2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會上，當時到任僅一個月的省委書記汪洋高調提出“以新一輪思想大解放推動新一輪大發展”。此后，廣東掀起了解放思想的熱潮。當時曾提出，特區是個經濟特區，但是也要在政治體制改革、民主建設方面先行先試。不過也明確，并不是要搞“政治特區”，而是要在社會主義民主法治的具體實現形式和運行機制上率先探索，取得突破，積累經驗。2008年6月20日，《中共廣東省委、廣東省人民政府關于爭當實踐科學發展觀排頭兵的決定》經多方征求意見后正式出臺。據悉，履任半年，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋親自指導起草了這份指導廣東當前和今后科學發展的綱領性文件。

中國的思想解放，自鄧小平1992年南巡講話之后，在經濟領域已經基本沒有障礙。但是，當中國經濟經過一輪輪的高速發展之后，有識之士開始擔憂，沒有政治體制、社會體制等其它方面改革的同時跟進，只有經濟體制改革的單兵突進，經濟增長終會面臨瓶頸。2004年和2005年，中國思想界已經在討論中國下一輪改革動力的問題，當時南巡講話后啟動的中國第二輪改革熱潮已經接近尾聲，中國經濟增長的動力已經在減弱，整個中國的社會問題正接踵而來。于是，作為中國市場經濟的濫觴之地，廣東省再次站在了思想解放的前沿，特區深圳自然義不容辭。

2008年5月15日，深圳市政府在線公布《中共深圳市委深圳市人民政府關于堅持改革開放推動科學發展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見》，并向廣大市民網民征求意見。5月22日，深圳市政府在線網站登出《深圳市近期改革綱要(征求意見稿)》，在5月26日之前向全社會征集意見。這兩個文件涵蓋了政治經濟社會文化等各個方面。當時曾掀起媒體關注深圳改革的熱潮，深圳的改革被認為是中國改革“投石問路”。

2009年深圳綜改總體方案獲批的時候，外界曾有疑惑，深圳本來就是特區，還要申請綜改實驗區，似乎多此一舉，早在2006年，天津濱海新區和上海浦東新區獲批之后，天津、上海和深圳三地的學者便建立了三城論壇，共商改革大計，老特區深圳被理所當然地視為同類。“深圳綜改獲批更大的意義在于形成上下聯動。”有業內人士這樣告訴記者。深圳綜改，不僅僅是深圳自己的改革，更有廣東省和中央在背后推動。當年深圳作為經濟特區進行的種種改革之所以能成功，很大程度上得益于這場改革得到了上層的大力支持和推動。

“深圳特區，當年就是在經濟領域先行先試，現在就是要在行政體制改革方面先行先試。深圳的改革不僅僅是為了深圳的發展，更是為全國探索出一條適應市場經濟發展需要的新的行政管理體制，為十八大探索一條新的路。深圳有最好的條件，不僅市場經濟發達，非政府組織也非常發達，基層的管理治理領先。所謂五位一體的發展，深圳至少在三四個方面是領先全國的，具備系統化改革的條件，深圳有責任有義務為全國全黨在政治、經濟、文化、社會和生態幾個方面探索適應市場經濟發展需要的新的模式新的路子。”深圳大學管理學院教授馬敬仁如是說。

馬敬仁告訴記者。深圳因為是中國市場經濟的早發地，所以也先于內地面臨經濟發展的問題。市場經濟越成熟，越需要建立一個市場經濟需要的政府，一個真正意義上的現代化政府。目前中國面臨幾個轉型，一個是經濟領域，面臨增長方式的轉變。一個是社會角度，面臨從傳統社會到公民社會的轉型，現在深圳已經非常明顯了，社會體制的轉型非常迅速。

還有一個是政府轉型，政府的功能需要由管制過渡到服務，這是經濟發展到—定程度必然有的客觀需求。這也給政府帶來壓力，政府就得不停地向前小跑，因為你不走，社會會推著你走。“在深圳這種感受特別明顯。所以深圳的改革雖然有相當的阻力，但也有相當自信，期待著深圳為全國做出積極貢獻，不管是新的領導班子還是老班子這個意識都很強。”

政府如何分權

中國實行的是集權體制，而某種程度上，市場體制是分權化的，“行政體制改革的核心問題就是在集權和分權之間找到制度需要的結合點。”馬敬仁說。位列深圳綜改六項突破之首的行政體制改革，解決政府分權的問題是關鍵。到底如何分權，各界卻意見不一。

馬敬仁一直堅持“行政三分”，這樣的表述曾一度被解讀為西方國家的三權分立，對此馬敬仁極其不滿，認為是一些人為了自身利益不被觸動進行的別有用心的有意誤讀。他告訴記者，行政三分是政府內部的權力制約，旨在通過制度設計，在政府內部實現決策、執行和監督功能的相互分離，以達到制約權力和規范權力運作的目的，和三權分立完全不是一回事。行政三分的實質就是一個分權的改革。早在2001年中編辦在深圳進行公共行政改革試點的時候，就提出了“行政三分制”的改革思路，在黨在十六大和十七大報告中也曾有過建立決策、執行、監督相互制約和協調的體制這樣的表述。大部門制正是行政三分的

組織形式之一。

深圳社科院院長樂正則認為，行政三分在具體施行過程中，容易造成扯皮現象，降低行政效率，出現公文旅行現象。

深圳市委政策研究室改革研究處處長陳廣表示，現在深圳的行政體制改革借鑒了香港和新加坡模式，即使在香港和新加坡，政府內部也不是絕對的行政三分，盡管決策、執行、監督職能相對分離，但也不是決然分開的，往往在一個部門內部，同時存在決策、執行和監督三個職能。

雖然各方意見不完全一致，但確定的一點是，政府權力需要制約和限制，行政體制改革的目標是建立“小政府，大社會”。也正因此，深圳大部門制改革的啟動非常迅速。從去年7月31日公布機構改革方案起，短短一個月零8天，深圳的政府部門幾乎經歷了一次脫胎換骨的“洗禮”——

80％的工作部門納入了整合范圍，市政府工作部門由原來的46個減為31個，涉及的600多項行政審批事務減少近200項。政府不再直接辦理的事務性職責共90項。在此基礎上，“三定”方案中又減少內設、下設及派出機構151個，減少領導職數394名，減少人員編制492名。按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，改革后的市政府共設置7個委員會，“委”規定為承擔制定政策、規劃、標準等職能并監督執行的大部門。設置18個局，“局”規定為主要承擔執行和監管職能的機構。設置6個辦公室，“辦”規定為主要協助市長辦理專門事項。

樂正告訴記者：大部門制的推動很果斷，之前所有的操作過程，局長們都不知道，直到方案公布那一天，才知道哪個局會合并。

政府分權，一層含義是內部權力制約，還有一層含義是把過于集中的政府權力分出去。

大部門制改革之后，政府分出去了部分事務，這些事務則由社會組織承接。相應地，這部分事務的管理權力也就分給了社會組織。很多年來，深圳一直致力于社會組織的培育，特別是綜改實施方案出臺后的這一年，深圳社會組織的力量迅速壯大起來。陳廣告訴記者，深圳正在通過創新登記管理制度、改進監督管理辦法，進一步劃清市場、政府和社會組織的界限，探索構建政府與社會組織之間的新型合作伙伴關系，努力形成提高社會自治能力的合力。把一些可以不用政府控制的事權下放到社會組織，這也是馬敬仁一直提倡的。社會領域的改革推進在一定程度上保證了政府改革的推進。

綜合開發研究院副院長郭萬達告訴記者，很多社會領域的改革，深圳都可以做，也有這個經濟實力，深圳不缺錢，財政收入能支配的數額每年有800多億。在深圳。政府和市場的關系，比其它地方界定的可能更為準確，和一些地方更多地依靠行政力量相比，深圳更多地依靠的是市場的力量。對政府改革他這樣表述：“用一句話總結，就是不斷削弱政府權力，把政府的一部分權力給法律，一部分權力給NGO，給協會，還有一部分權力給人民。”

樂正說：“現在一個基本思路是，只要是新的職權，盡量外包出去，像評獎活動，社區社工的一些事情，公共服務有些也可以購買。一個原則就是能不由政府來做的都不由政府來做。像大型的會展，現在我們很多都是由政府來辦，國外都是NGO在做。市長這個層面是愿意把權力外放的，下面的一些職能部門可能不愿意，但只要市長力推，權力外放總是可以實現的。”

社會的力量

雖然大部門制改革順利啟動，但后續還有很多工作要做，比如精簡下來的干部安置問題。而這只是行政體制改革的開始。行政體制改革的推進肯定會阻力重重，即使在和市場的關系界定最為準確的深圳，政府自身的改革也是個巨大的難題。“改革改革者，難度是相當大的。一些當年的改革者，目前已經是既得利益者，他們希望享受改革成果。但從黨和國家的長遠利益看，改革勢在必行，因為不做內部制約，腐敗和濫用權力會毀掉這個國家。近年查出了很多窩案，這不僅僅是這些人的問題，更是體制問題。深圳改革也是想探索一套新體系。”馬敬仁說。

“改革肯定會觸動利益，關鍵是看我們如何在堅持改革方向的同時，平衡好各方利益，盡量減少改革對象的損失，將阻力降到最低，這樣才有利于改革的順利推進。”陳廣說。

改革需要推進是共識，但如何推進，卻還看不清路徑。改革不僅需要上層的支持和推動，也需要當地的勇氣。當1987年12月1日，“中國第一拍”在深圳落槌的時候，這在當時是冒了很大的政治風險，因為當時《憲法》對土地買賣是明文禁止的。但結果不僅盤活了特區土地，更打破了“禁區”，破天荒地將土地的所有權與使用權分離，促成了《憲法》的重大修改。當年的股份制改革壓力同樣巨大，特區發招股說明書，黨報不敢登，因為當時看來這似乎是犯法的。巨大的改革勇氣和膽識，還有改革智慧和上層的政治資源，共同促成了深圳作為經濟特區的巨大成功。

只是當改革步人深水區，當曾經的改革者成為被改革者，我們還有改革的熱情和勇氣嗎?

當政府的力量不足以推動改革迅速前行的時候，有—支力量不容忽視，那就是社會的力量。隨著市場經濟在中國的發展。民眾的權利意識和參與意識迅速養成，公民社會的基礎已經具備。社會力量對比，一個是公民的力量，一個是社會組織的力量。

“改革需要公眾參與，特別是事關公眾利益的改革，這也是減少阻力的一個方式，博弈出來的結果可能就是利益最大化，阻力最小化。我們有這個意識，很多改革措施在出臺前都廣泛征求意見，盡可能多地讓公眾參與其中。從現代行政管理學的角度考慮，公眾參與就是各方利益博弈、醞釀的過程，在這個過程中可以調整各自的利益及利益預期，這種參與過程出來的改革，各方利益得到很好地平衡，也會弱化沖突。”陳廣說。當行政透明的時候，社會的力量會推動政府往前走。