四川基層政改此起彼伏

尹鴻偉

四川的各種基層政治改革，更多是上級交辦，由在位官員或者精英人士主導(dǎo)的，民眾的積極性和參與程度并不高。最終被中央認(rèn)可并在全國—定范圍內(nèi)推廣的只有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選”和“公推公選”兩個內(nèi)容。而且既不屬于其獨創(chuàng)，方式及內(nèi)容也沒有被完全照搬。

一向以基層政治改革實驗而聞名的四川省在2010年6月又出現(xiàn)了兩位人大代表新的改革嘗試。顯然，這對于急需發(fā)展和創(chuàng)新的中國基層民主又是一次實驗，其后各種各樣的關(guān)注和評論也隨之而來。

“按照過去四川基層政治改革的許多歷史經(jīng)驗以及現(xiàn)實情況來看，專職人大代表的工作情況很難有所作為并且長期堅持下去。”知名政治學(xué)者、世界與中國研究所所長李凡表示，“首先是相關(guān)的人大代表人數(shù)太少，難以形成議政的氣氛；其次專職人大代表僅能夠做些接待民眾、調(diào)解矛盾和寫報告等工作，只會是一種傳話的作用，或者說只是信訪工作的補充，與法律賦予的人大代表權(quán)利相去甚遠(yuǎn)。”

而情況變化比李凡預(yù)料的還要來得快，僅半個月后調(diào)元鎮(zhèn)、御營鎮(zhèn)以及其他正在進行此項工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都接到上級通知：停止專職人大代表的工作進展，已經(jīng)形成事實的想辦法解決。

調(diào)元鎮(zhèn)的黨委副書記徐偉說：“無論我們之前的設(shè)想有多好，但是對于上級的命令或者說統(tǒng)籌安排，我們肯定要執(zhí)行，不過，對于下一步的相關(guān)工作開展，我們也有了新的思考和探索。”

李凡表示，這樣的情況在四川省并不少見，相關(guān)官員也不會被處罰，“也不會因為有了這樣的遭遇而杜絕以后出現(xiàn)新的改革措施，因為四川注定是中國一處難得的基層民主改革的實驗區(qū)”。

四川基層政改現(xiàn)象

“在雨中，我們選擇了你!”一張仍然可見的新聞?wù)掌忈屩?998年12月的那個雨天，6000余名普通選民扶老攜幼，以手中的選票直接選出自己的父母官的情景。

盡管此前四川省遂寧市已經(jīng)嘗試著出現(xiàn)“保石鎮(zhèn)鎮(zhèn)長公選”、“東禪鎮(zhèn)和蓮花鎮(zhèn)黨內(nèi)公選”及“橫山鎮(zhèn)公選出黨外鎮(zhèn)長”等事例，但是1998年初就任遂寧市市中區(qū)區(qū)委書記的張錦明并不十分滿意，她一直為現(xiàn)實中的“官場腐敗”、“干部的選拔和任用制度”和“基層黨組織的信譽”的負(fù)面情況難堪，希望找到一些出路。同年12月，張錦明主導(dǎo)進行了“步云直選鄉(xiāng)長”——政黨提名的候選人，6236名普通選民投票，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會以選后確認(rèn)的方式承認(rèn)選舉有效，中國第—個直選鄉(xiāng)長由此誕生。

但隨后有人“發(fā)現(xiàn)”：“步云模式”違反了《憲法》中“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人代會選舉產(chǎn)生同級政府正副職”的規(guī)定。不過四川省委認(rèn)為其并非對《憲法》的違背，而是超越。不久，張錦明升任遂寧市副市長，分管社會事務(wù)。歷史背景是，早在1998年5月四川省委組織部已經(jīng)在眉山市青神縣南城鄉(xiāng)進行過一次秘密的鄉(xiāng)長直選試點工作，理論上張錦明并非拔了直選鄉(xiāng)長頭籌，但南城鄉(xiāng)的嘗試在數(shù)年之后才被解密。

2001年，四川省委組織部出臺了一個導(dǎo)向性規(guī)定，明確要求不再進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，但鼓勵探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選工作。所謂“公推直選”，是指由黨員公開推薦候選人，而不是由黨組織以各種形式委派或者決定。

與之相對應(yīng)的變化是，2002年11月黨的十六大明確了“黨內(nèi)民主是黨的生命”。使黨內(nèi)民主改革出現(xiàn)了極大的操作空間。這些情況似乎不難解讀：一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨員只有幾百上千，比上萬人的鄉(xiāng)長直選更易操作，更為關(guān)鍵的問題是如此選出來的書記能夠“推己及人”，以后更利于黨的基層民主工作開展。

步云鄉(xiāng)在2002年又啟動了第二次民主選舉實驗，已為副市長的張錦明在幕后導(dǎo)演了一場幾近完美的體制內(nèi)“直選”——基層群眾直選出唯一的鄉(xiāng)長候選人，再進入人代會等額選舉。2005年，在中央編譯局等單位主辦的地方政府創(chuàng)新獎上，第二次步云“直選”獲得嘉獎。兩次“直選”，本質(zhì)未變，結(jié)局殊異，張錦明深感“尊重體制，才能改良和完善”，“中國要在民主的實踐中學(xué)會民主，執(zhí)政黨的民主才能帶動整個國家的民主”。“一切探索和創(chuàng)新都必須循序漸進，在《憲法》和《黨章》的范圍內(nèi)進行。”這是一名四川基層官員參與改革后的切身感受。

第二次步云直選后不久，張錦明調(diào)任雅安市委組織部長，其繼續(xù)在黨代會常任制試點的基礎(chǔ)上重操選舉，僅一個月后雨城區(qū)、滎經(jīng)縣就實現(xiàn)了中共歷史上的第一次縣級黨代表直選，區(qū)委書記也須報名才能參選。2004年2月，張錦明升任分管組織工作的市委副書記，隨即便在蘆山縣試行鎮(zhèn)黨委書記全民公推、黨員直選，以及鎮(zhèn)團委書記、婦女主任直選的改革，其后她又在仁義等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面開展人大代表選舉和黨委班子政府班子選舉改革。國家權(quán)力體系中的政府、政協(xié)、人大、黨委，幾乎所有可以嘗試的改革點均已被涉及，甚至連婦聯(lián)這樣的社團組織，亦未漏過。

同樣，自2002年12月?lián)纬啥际行露紖^(qū)區(qū)委書記的李仲彬也進行了一場“民主啟蒙運動”——從開放“三會”到公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記再到民評官，民主活動中的選舉、管理、監(jiān)督范疇全部涉及。僅2004年，四川省包括雅安在內(nèi)的10個市州30個縣(市、區(qū))開始試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”，直接選舉出45名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。此后，江蘇、湖北、河南、陜西等省也逐步推行公推直選的試點。

2005年9月，李仲彬調(diào)任四川省最貧困的巴中市，次年擔(dān)任巴中市委書記，隨后各種政改工作又在巴中地區(qū)自然掀起。他認(rèn)為，黨內(nèi)民主是黨的生命線，所以現(xiàn)在黨內(nèi)民主要先行，通過黨內(nèi)民主來推動人民民主，人民民主反過來也會促進黨內(nèi)民主。

10多年以來，各種對于民主選舉、政治體制改革的嘗試在四川省內(nèi)一直此起彼伏，也因為這樣的原因，各種各樣的“改革者”也不斷涌現(xiàn)，他們的人和他們所做的事情也始終被外界所關(guān)注：張錦明、李仲彬、劉謙祥、冷剛、白剛、曾萬明……由于這些“改革官員”、“政治明星”在基層民主改革上的堅定不移，使四川成為中國基層民主創(chuàng)新最為活躍的地區(qū)。

中央編譯局的學(xué)者們也曾經(jīng)實地進行過“四川政改現(xiàn)象”調(diào)研。到2002年4月止，四川全省約有40％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施了競爭性選舉，其中雅安市、巴中市等地達(dá)到100％，也有個別地方遠(yuǎn)低于40％。由此可以推斷，這些情況與張錦明——步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長候選人直選、劉謙祥——平昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選、李仲彬——新都區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選和系列民主改革的一系列個性官員有關(guān)，即創(chuàng)新型領(lǐng)導(dǎo)者的直接推動是基層和地方黨內(nèi)民主創(chuàng)新的重要因素。

相對貧困、封閉的四川省，移民文化深厚的民眾對擺脫困境、改變現(xiàn)狀充滿了期盼，因此也就出現(xiàn)了“越窮越愿意革命”的現(xiàn)實圖景。李凡認(rèn)為：“四川的基層政治改革來源大致可以從三個方面來劃分，一是上級交辦實驗，二是四川省內(nèi)主動嘗試，三是個性官員自己進行。第一種情況很多來自中組部，因為從歷史上看四川是有基礎(chǔ)的；第二種情況則是四川省內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)希

望有所突破而實驗；第三種包括張錦明、李仲彬等個性官員的行為其實也是獲得上級理解和支持的，甚至不乏上級的授意。事實上，這些實驗是在四川省委主要領(lǐng)導(dǎo)的過問下進行的，也始終與中央高層保持著情況反饋的通道。”

值得注意的是，在這些改革的背景下，旁觀者也漸漸發(fā)現(xiàn)“直接受益者”主要是相關(guān)官員，而并非普通民眾，理論上那種好官員將給民眾帶來好處的情況并沒有及時出現(xiàn)。于是已經(jīng)有學(xué)者公開表示：不主張過于強調(diào)四川這批改革官員，這樣會使改革導(dǎo)入一種不好的方向。

思路與方式的更新

10多年以后回頭看，張錦明主導(dǎo)的“步云直選”，因她的離去只進行了兩屆就沒有再進行下去，曾經(jīng)的政改參與者已然自我否定，“當(dāng)年做的事究竟有什么價值?”即便曾經(jīng)冒雨投票的6000多選民，除了對取消農(nóng)業(yè)稅發(fā)自內(nèi)心感激外，態(tài)度亦是暖昧。再看雅安，比如政改實驗地滎經(jīng)縣，經(jīng)濟指標(biāo)卻在下滑，雖沒有直接證據(jù)說明這與政改有關(guān)，但其現(xiàn)實意義正遭受懷疑；4名公選出來的鎮(zhèn)黨委書記，半年換掉了3名，改革的探索最終變成了當(dāng)選者在傳統(tǒng)體制下升職的階梯。2007年5月，為解決監(jiān)督同級黨委和紀(jì)委而產(chǎn)生的黨代會監(jiān)督委員會，在雅安市雨城區(qū)試運行了3年后，方案悄然不見。

可以對比的一種情況是，類似的基層改革并不獨現(xiàn)于四川。1999年初，廣東省深圳市大鵬鎮(zhèn)在換屆中試行了“兩推一選”的選舉方式，隨后還有河南新蔡、福建莆田與龍巖等地區(qū)的改革間或見諸媒體。從2004年以來，云南省紅河州也進行了迄今為止全國最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”試驗。

但是所有這些地區(qū)的改革依然有著同樣的命運：當(dāng)時的主政官員一離開，很多工作就停滯下來，甚至重新回到原點。

“通過改革后的民主選舉方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須對選民負(fù)責(zé)，選民在競選中可以對其進行有效的批評和監(jiān)督，而干部要在其執(zhí)政期間對選民負(fù)責(zé)，將自己持續(xù)置于選民的監(jiān)督之下。”李凡說，“四川省在這些方面作了許多有益的嘗試，但是也出現(xiàn)了一些失誤，甚至留下了不少遺憾。”

他表示，四川選舉改革的高潮發(fā)生在2000年前后，但是后來改革重點從社會民主轉(zhuǎn)向到黨內(nèi)民主，“我不認(rèn)為轉(zhuǎn)向黨內(nèi)民主是一個改進，而是因為推進社會民主遇到了阻力和問題，包括政治風(fēng)險的問題，操縱選舉的問題，這是四川的改革者們從民主的安全性上考慮作出的策略調(diào)整”。

但各種各樣的基層政治改革還繼續(xù)出現(xiàn)在四川，也不斷產(chǎn)生新的困惑。2010年3月，巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)公開了1月份的公共財務(wù)支出，“希望通過財務(wù)公開，緩和鄉(xiāng)里的干群矛盾”。隨后。巴州區(qū)決定在全區(qū)52個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣白廟鄉(xiāng)公開財務(wù)支出的做法，每月10日前把上一個月的收支情況全部公開。

直接參與了此項改革工作的李凡說：“財務(wù)公開也帶來了許多難以想象的后果，不但官員之間爭議大，甚至產(chǎn)生了嚴(yán)重的對立。例如四川省一個廳級單位本來計劃到巴中市召開全省工作會，要花不少錢，但聽說‘要公開所有財務(wù)情況，于是婉言更換了地方。”

他表示，這個事例說明了社會現(xiàn)實的復(fù)雜性，雖然堅持財政開支全面公開，有助于打造廉潔政府，但在目前的制度環(huán)境中，廉潔反而讓它難以從上級政府那里爭取到資金；而作為民眾方面，總覺得財務(wù)公不公開都是政府和官員的事情，與自己并沒有多大關(guān)系，既沒有興趣也沒有機會參與其中，因為他們更關(guān)心的是道路問題、飲水問題、用電問題什么時候能解決好，“所以這個事情熱鬧一陣子后又涼了”。

自2003年起，成都市從規(guī)劃開始推進城鄉(xiāng)一體化改革。2008年4月，為了進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，開展土地確權(quán)，成都邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村村民選舉產(chǎn)生了“村議事會”，隨后村里的大小事都必須由“議事會”討論決定，然后交給村委會去具體執(zhí)行。“議事會”是成都此番改革中的一個“意外”收獲，隨后其卻成了改革的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，并成為成都基層民主建設(shè)的一部分。如今，成都幾乎所有村都有了或正在選舉各自的村民議事會，“老百姓的事情老百姓自己商量決定”。

而羅江縣專職人大代表工作在2010年7月中被叫停后，當(dāng)?shù)夭]有簡單地“恢復(fù)原狀”，而是巧妙地將其與縣里“建設(shè)中國幸福家園”的工作結(jié)合起來，讓已經(jīng)在上班的專職人大代表變身為“幸福調(diào)解員”。現(xiàn)在工作身份為“調(diào)元鎮(zhèn)幸福羅江促進室調(diào)解員”的劉圣會說：“身份變了，但是工作仍然在做，仍然接待群眾、收集民意及反饋情況，只是不再突出縣人大代表的身份，工作更多以鎮(zhèn)里為中心了。”

“5·12地震后，我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨了前所未有的新挑戰(zhàn)，社會矛盾非常突出，群眾只要有問題，無論大小，都直接到鎮(zhèn)上甚至是縣、市、省、中央上訪。為此我們立足村民自治，制定出‘議事日制度，即定期在村實行村民議事、鎮(zhèn)實行村民代表議事制度。”調(diào)元鎮(zhèn)的黨委副書記徐偉說，“這樣的工作效果非常好，現(xiàn)在群眾上訪率已經(jīng)下降了80％以上，于是我們決定把專職人大代表等多項工作合并起來進行，這樣就變成了‘幸福調(diào)解員，內(nèi)容仍然是為基層群眾服務(wù)。”

目前，在“調(diào)元鎮(zhèn)幸福羅江促進室”，劉圣會每天頭頂著“做群眾貼心人”幾個大字，精神抖擻地開展著自己的工作，已經(jīng)得到了很多群眾的信任和擁護。她說：“身份和名稱其實不是全部，最重要的是自己有機會開展工作，可以幫助老百姓解決具體問題和困難。”

顯然，四川大地上的基層政治改革內(nèi)容總在推陳出新，那些曾經(jīng)的個性改革官員們漸漸不再受到追捧，甚至很可能將成為歷史的記憶。

奉命與自發(fā)的差別

現(xiàn)在，基層政改方面被相關(guān)學(xué)者提及最多的兩個地方分別是四川省和浙江省—兩地都是獲中國政府創(chuàng)新獎最多的區(qū)域。李凡認(rèn)為，四川偏居西南，經(jīng)濟相對落后，卻政治明星、改革官員輩出；浙江位居沿海，經(jīng)濟充滿活力，但是卻難以發(fā)現(xiàn)宮員的蹤影；即四川的改革往往是‘人成名，浙江的改革則是“事出名”。

的確，張錦明2010年1月又調(diào)任四川第二大城市綿陽市市委副書記，其改革的過程也是她的政治升遷過程，表明了體制和上級對她的肯定。另外一個改革代表人物李仲彬也同樣如此。

這些情況都證明，四川省的改革者都獲得了升遷，意味著其改革得到了肯定和推廣，或者至少得到了四川高層的支持。由中央編譯局主要負(fù)責(zé)的“中國地方政府創(chuàng)新獎”，其中創(chuàng)新者是否得到升遷就被作為回訪指標(biāo)之一。另外需要提及的是，四川省的組織部門不但能夠保護改革內(nèi)容及改革者本身，也能及時吸納并制度化推廣，甚至每年還專門為各地基層單位設(shè)立了組織工作創(chuàng)新獎，鼓勵來自基層的各種改革創(chuàng)新舉措。

李凡認(rèn)為：“關(guān)注中國的改革，單獨說某個地方顯然不具備說服力，最好的方式是比較來看。目前國內(nèi)眾多學(xué)者喜歡拿四川、浙江和廣東三地來比較，但我認(rèn)為廣東的基層政改特點不明顯，而用四川和浙

江來對比更有現(xiàn)實意義，前者為‘四川的人，后者為‘浙江的事。”

他表示，四川基層民主改革基本是政府推動的，在政府內(nèi)部進行，著眼于政府體制內(nèi)部的改革，浙江卻是著眼于政府與老百姓的關(guān)系；前者的指導(dǎo)性、指令性強，后者卻是自發(fā)性強。

“在步云直選的時候，四川的基層民主改革是有接口的，因為直選本身就是表達(dá)民意，但后來的黨內(nèi)民主改革過程，老百姓似乎沒有直接參與的機會，已經(jīng)限于體制內(nèi)變革了。”李凡說，“我就曾經(jīng)問過張錦明，雅安改革的重點為什么不放在人大?反觀浙江的基層人大就很有活力，例如樂清廣場政治，溫州代表在線。”

浙江經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，民營經(jīng)濟、個私經(jīng)濟力量很強，是典型的小政府、大社會，社會有改革的要求和壓力，倒逼政府在與社會的接口上做些文章。李凡表示：“例如溫嶺民主懇談，解決的是政府和老百姓的關(guān)系問題，浙江更多的是這種接口上的改革，基層民主改革出現(xiàn)了對話，而不是生硬的體制內(nèi)部改革。但是四川恰恰相反，更多是來源于上級的試點壓力。”

從改革的歷程和效果來看，浙江省的改革過程中公眾參與的程度很高，或者說浙江省的公民社會建設(shè)在取得成效；反觀四川的各種改革情況，更多是上級交辦，由在位官員或者精英人士主導(dǎo)的，民眾的積極性和參與程度并不高。“四川與浙江的改革在觀念和利益方面的差異都很大。最大的區(qū)別是：前者多是奉命而為的體制內(nèi)變革，后者多為自發(fā)產(chǎn)生，即浙江的自發(fā)性很強。”李凡說，“注意研究就會發(fā)現(xiàn)，盡管學(xué)者和媒體一路叫好，但是四川的改革最后往往都形成‘改革者孤獨，‘老百姓不關(guān)注的局面，官員之外的社會精英在其中并不多見。”

“四川的改革官員最后都要升官已經(jīng)成為一種定律，有些是上級對改革者行動前的承諾，有些則是改革者自己提前的要求；而浙江省這樣的情況不多，他們改革的原因往往是企業(yè)發(fā)展和社會需要的壓力，而不是升官的誘惑。”他同時表示，盡管近10多年來四川省各地分別進行了多種基層政治改革實驗，但是最終被中央認(rèn)可并在全國給予一定推廣的只有“公推公選”及其范圍內(nèi)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直選”，而且其既不屬于自行創(chuàng)新，也沒有被完全照搬。

“公推直選”作為黨的基層民主建設(shè)的重要探索，其發(fā)端與發(fā)展經(jīng)歷了黨的十五大、十六大、十七大等三次代表大會，最終在十七大修改黨章時被正式吸收進來，具體表述為“逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”。