中國呼喚“新土改”

賀軍

從1949年10月1日到1981年,中國在法理和法律上仍然保留了土地私有制。

國土資源部部長徐紹史2009年11月30日在《人民日報》撰文稱,中國土地管理制度正逼近重大變革的臨界點。

12月7日結束的中央經濟工作會議提出,把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務,放寬中小城市和城鎮戶籍限制。這一政策的實現,也必須體現在土地利用的改變上。

可以說,我國目前的一些重大經濟問題、社會問題,相當一部分都直接或間接與土地管理制度有關。中國近幾十年來的城市化進程,一直在強烈地沖撞著土地制度,以合法或非法的形式推動它改變。

“天花板”在哪里?

中國目前土地改革的“天花板”是土地公有制度。2004年修訂的《土地管理法》規定,“城市市區的土地屬于國家所有;農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。”

這一規定來源于其上位法——1982年修訂后的《憲法》。但根據我們的研究,少有人知的是,從1949年10月1日到1981年,中華人民共和國在法理和法律上仍然保留了土地私有制。雖然通過農村土改運動和城市的“社會主義改造”運動,事實上剝奪了很多土地私有產權,但當時的《憲法》以及城市的現狀,并未完全取消土地私有制。直到1982年,《憲法》修訂才明確規定:城市土地屬于國家所有,農村土地、宅基地和自留地等屬于集體所有。

學者王維洛的研究顯示,1982年中國的城市土地國有化,并未逐戶通知業主,更未辦理任何征購、征用手續,只在修憲時在憲法中加了一句話,于是一夜之間,中國城市的私人土地所有權就被收歸國有。

從中國的政治形勢來看,在未來相當長時間內,恐怕都不要寄望土地公有制從法理上被改變。也就是說,土地私有化在很長時間內是不現實的。那么,在土地公有制度的約束之下,國內土地制度是否還存在改革的空間呢?答案是肯定的。

在國內形勢下,我們認為,國內新的土地改革應該至少包括幾方面的關鍵內容:一是國內土地管理制度改革,二是農村土地流轉的制度建設與權益分配問題,三是調整國內的耕地保護的觀念和保護戰略。如果能在這幾方面取得突破,中國的土地制度改革將會出現實質性的改進。

成都的土地管理探索

正如徐紹史所言,土地改革需要考慮的首要問題就是土地管理制度改革。2008年十七屆三中全會召開之前,社會各界對于農村土地制度改革寄予了很大期望,希望看到真正制度性的突破,并以此為觸發點,像過去的聯產承包制一樣,引發新一輪的土地制度改革。

但令人遺憾的是,由于牽涉到政治層面的改革,各方面的爭議很大,十七屆三中全會最終沒能在這方面取得突破。

由于城市土地的權屬比較清晰,改革空間相對較小,未來改革的突破點在于農村土地管理制度改革,而其中最關鍵的一點則是農村土地的產權問題。現有的政策法規最大的缺陷是沒有充分考慮農民對土地的權利問題,大量存在農村土地產權不清、產權虛置的問題。

作為國家綜合改革試驗區,成都在農村土地管理制度改革探索中,最引人注目的就是確權,通過確權來做到“還權于民,還利于民”。只有確定了農民對土地的“權”,有效解決了農村土地的產權問題,才有可能解決附著在土地之上的“利”的問題。

土地管理制度改革中的另一個重要問題是征地制度改革。我國在征地制度方面的問題突出表現在三個方面,一是土地農轉非速度太快,土地征占規模過大,失地農民群體越來越多;二是對失地農民補償太低,不足以解決他們的長遠生計;三是失地農民的社會保障、再就業困難。諸如此類問題的存在,正在造成越來越嚴重的負面影響。

土地流轉制度建設與利益保障是農村土地改革的關鍵

周其仁教授在對成都的城鄉統籌進行研究后發現,與全國普遍出現的城鄉收入差距倍數擴大不同,成都城鄉人均收入差距倍數從2003年的2.64降為2008年的2.61。其做法便是通過啟動土地管理制度改革,用地因土地的集聚、集中帶來土地級差收益。

在國內城市化的進程中,大量農村土地被征用通過這種方式產生了巨大的價值。據有關數據,我國新增建設用地95%以上屬農村集體農用地。而2007年國土部門推進建設用地招標拍賣掛牌出讓和礦業權分類出讓,獲得出讓土地收入超過9000億元。還有學者的研究估計,近十年來,征地這個環節在城市化進程中征用農民土地,拿走的資金至少有2萬億。但是,絕大部分土地出讓的利益都被地方政府和開發商拿走,農民從中獲取的利益極少。

農村集體建設用地流轉問題,在現實中有一個典型案例就是小產權房。我們在調研中也了解到,雖然國土資源部對小產權房問題在積極研究,并期望找到改革的突破口,但過程并不順利。國家一些部門2009年曾對國土資源部的小產權房研究表示過贊同,但另一些重要部門又對此表示出不同意見。總體來說,國務院的意見是,在土地管理法律問題還沒有解決之前,小產權房問題不可能解決,也難以進入政策程序。因此,小產權房問題在短期內無望解決。

“紅線”科學嗎?

在中國的土地保護制度中,有一條“紅線”——要保持18億畝耕地絕不動搖。國土資源部部長徐紹史在最近的一次講話中表示,18億畝耕地不僅是“底線”,更是“紅線”,誰都不能碰,對敢于觸犯紅線者,我們絕不手軟,絕不姑息。

18億畝是如何算出來的?為什么不是17億畝或19億畝?有何科學根據?至今連許多專家也無從得知。因此,我們更傾向于認為,18億畝耕地紅線是一條“政治線”,而不是“經濟線”。

但是,這個標志是不是科學呢?從趨勢上看,我們認為,中國未來很難守住這條紅線,即使在數量上守住了,18億畝耕地的質量也很難保證。

土地出讓金是地方資源中極為重要的一種,甚至可以稱為地方政府的命根子。近年來經過土地出讓產生的利益高達2萬億元,而這部分利益大部分為地方政府和開發商所拿。如此巨大的利益足以讓地方政府“拼死”捍衛他們控制土地資源的權力。

2009年以來,國內諸多城市“地王”迭出,一二線城市的賣地收入幾乎全都“金燦燦”。《第一財經日報》從中國指數研究院獲得的統計數據顯示,2009年截至11月23日,全國70個城市土地出讓金收入同比增加超過100%。排在前20名的城市土地出讓金總額高達6210億元,同比增加108%。很明顯,財稅體制不改,土地財政就難改,各個地方對土地資源的利用沖動就不會減弱。

安邦的研究員從國土資源部了解到,在即將完成的國土資源摸底普查中,有關人員稱,盡管國內有多種形式的耕地數字造假,但中國在2020年守住18億畝耕地面積紅線的問題不大。從這種樂觀中識別出的信息是,這次摸底調查可能查出了不少過去未進入統計的耕地資源,比過去預想的情況要好。不過,考慮到各地政府首先利用的土地資源都是城市周圍的較好耕地,未來18億畝耕地即使能守住數量,質量恐怕也難以保證。

作為獨立的民間智庫,我們建議,中國政府應該適當調整18億畝耕地紅線的剛性原則,使土地資源的使用最終能服務于有效配置資源和帶給老百姓更多福利這一新時期下的施政目標。而這一切要付諸實施,都有賴于中國政府能夠真正推動土地制度的改革進程。(作者為安邦集團高級副總裁)