借鑒“一元化”管理模式建設農產品質量安全城市

徐經意 商秋艷 李 萍 程安生

民以食為天,食品安全關系重大。在追求生活品質和身體健康的 21世紀,食品質量和安全已經成為人們生活的第一需要。而食品的重要源頭是農產品,毫無疑問,保障農產品的質量和安全,對于人本思想的體現、對于提高人民生活質量的意義十分重大。據資料介紹,近年來食品問題日趨嚴峻,世界各地食品安全事故頻繁發生,僅美國每年的食物中毒事件便會超過 7600萬例;全球尚有 8.2億人處于營養不良狀態,然而 50%的食品卻浪費在了從田間到餐桌的途中。鑒于此,世界各國對食品質量安全問題高度重視,確保區域內食品質量安全的浪潮沖擊著每一個角落。大連是我國重要的沿海開放城市,在科學發展觀的指導下,以人為本的發展理念日益深入人心。積極借鑒國際先進經驗,努力建設農產品質量安全城市,正在成為黨和政府十分關心、人民群眾十分關注的重要課題。肩負這一歷史使命,大連市委政研室聯合市農委、海洋與漁業局、質監局、工商局、商業局和衛生局等部門,利用半年左右的時間,開展了專題調研。

一、建設農產品質量安全城市的重要意義

建設農產品質量安全城市對于推動科學發展、應對國際金融危機和接軌先進管理標準具有重大意義。

(一)有利于鞏固學習實踐科學發展觀的成果

科學發展觀的核心是以人為本。堅持以人為本必須要維護好廣大人民的各項權益。農產品質量安全關系老百姓的生命安全和生存基礎,是廣大人民的最基本權益。黨的十七大報告提出“提高農產品質量安全水平”從戰略高度上強調實現這項權益的根本要求,國家出臺的《農產品質量安全法》《食品安全法》《食品安全法實施條例》等法律文件為這項要求提供具體指導。當前,大連市學習實踐科學發展觀活動深入開展,貫徹執行國家農產品和食品法規成為學習實踐科學發展觀活動的一項重要內容,成為城市提高管理水平、推動社會建設、促進社會和諧的重要抓手。建設農產品質量安全城市將有助于鞏固這項活動成果,完善城市服務功能,維護市民基本權益,提升城市科學發展的質量和水平。

(二)有利于應對后危機時代國際貿易變局

國際金融危機發生后,國際貿易額大幅下降,至今仍未完全恢復,后危機時代的國際貿易存在很大變數。發達國家貿易保護主義抬頭,如美國政府經濟救援計劃條款中指定采購美國地產品,9月份對從中國進口的輪胎實施懲罰性關稅和 10月份對中國進口的鋼管展開反傾銷調查等。歐盟、日本等工業強國主張在未來國際貿易中開征碳交易稅,綠色技術壁壘日漸成為發達國家貿易保護的重要砝碼。大連市農產品(特別是海產品)主要出口日韓,受危機影響很大,對綠色技術指標(如農殘、重金屬含量標準等)敏感度高。建設農產品質量安全城市將有助于提高大連市出口農產品的質量水平,提升國際競爭力,未雨綢繆,積極應對國際農產品貿易中的綠色技術壁壘。

(三)有利于與國內外先進管理模式接軌

以美國、日本和歐盟為首的西方發達國家高度重視農產品質量安全建設,探索出一整套農產品質量安全管理的先進方法和成功經驗。如英國建立起農產品質量安全管理的統一監管體制,美國、澳大利亞等執行了良好農產品生產實踐(G A P)和有害物質控制規范(H A C C P)等農產品生產質量管理規范,日本企業首創了將工業質量管理模式延伸至農業生產領域的“一元化”質量管理模式。我國南部沿海地區也強化農產品質量安全管理工作,如江蘇省在全省范圍內鼓勵創建農產品質量安全示范城市,廣州市在主要農貿市場建立農產品信息追溯制度等。建設農產品質量安全城市將有助于順應國內外農產品質量安全管理的發展方向,學習他們的先進經驗,探索出符合大連市經濟社會發展水平和市民生活基本要求的農產品質量安全管理制度,制定出適應大連市農產品質量安全特點的管理辦法,建立起與我們城市整體地位相適應的農產品質量安全地位。

二、農產品質量安全和一元化模式

農產品有廣義和狹義之分。廣義農產品是指人類有意識地利用動植物生長機能的經濟活動所獲得的食物和其他物質資料,涵蓋糧油、蔬菜等直接生活需求品,飼料、秸稈等間接生活需求品和棉花、煙葉等工業原料等。狹義的農產品(據國家《農產品質量安全法》定義)是指來源于農業的初級產品,在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。涵蓋非加工的種植業、畜牧業、漁業產品如糧油作物、毛茶、食用菌、瓜果蔬菜、藥材等。其中,狹義農產品中作為食物或食物主要原料的部分稱為可食用農產品。可食用農產品是農產品質量安全研究的主要范疇。

農產品質量安全是指農產品質量符合保障人的健康、安全的要求。一是要求產品無毒無害,不對人體造成即期和潛在危害;二是要求產品營養美味,滿足消費者健康需求。市場經濟條件下,農產品作為商品,消費者與生產者分離,市場成為唯一紐帶,農產品質量安全問題更加復雜。主要有四個屬性:一是后驗性。作為商品的農產品具有經驗品和信用品的雙重屬性,即產品的鮮嫩和口感等品質指標只有購買時才能判斷,而產品中是否含有激素藥殘等安全指標即使購買后也不能判斷。消費者判斷產品質量安全的難度明顯增加。二是全程性。農產品是典型的易逝品,具有鮮活性、難儲藏、個性化等特征,生產、加工、流通、消費各環節都容易發生質量改變,只有全過程覆蓋才能保證質量安全。三是不對稱性。消費者和市場監管者對于產品的生產、流通等環節的成本、技術等信息與生產經營者完全不對稱。這種不對稱一方面造成消費者的逆向選擇行為,出現劣質品驅逐優質品的“檸檬市場效應”;另一方面造成生產者不當使用新技術獲取高額利潤的道德風險和投機行為,出現危害消費者健康的公共安全事件。四是難控性。農產品生產受土地、溫光等自然因素影響顯著,很多自然因素人為控制難,生產環境的不穩定造成產品質量的可控性弱。

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善,農產品質量安全水平持續提高,但質量安全問題依然存在。主要有四大問題:一是全程性管理難以實現。我國農業基本經營制度決定了農業的小規模生產方式,而現代全面質量管理則要求生產的規模化、機械化和現代化。兩者的矛盾決定全程管理的難度。二是信息不對稱問題凸顯。我國農產品流通主要載體是農產品批發市場、零售市場和臨時性攤點。這種分散式、多環節、多主體的流通方式制約產品信息的傳遞,引發信息隱蔽和信息失真問題。出現農產品“優質不優價”和“叫好不叫座”現象。三是生產控制能力薄弱。我國農業生產力總體水平不高,粗放式生產仍是主流,設施農業、精準農業比例不高,土地、溫濕、光照等要素主要受自然因素影響,人工控制難度較大。四是多元主體利益取向不同。我國農產品的統一大市場逐步形成,城際交通日益發達,跨區域大流通日趨鼎盛。農產品生產商、批發商、零售商、消費者分屬不同區域,保護地方經濟發展和保障消費者安全權益的政府主體不同,監管主體利益取向不同,質量安全監管有時形同虛設。

這些問題概括起來就是信息披露不足、市場機制失靈、質量監管失位、利益主體各異。世界各國對食品安全都高度重視,分別采取了不同的措施,如挪威開發和管理的一套智能食品系統,可以對食物從農場到餐桌的全程進行 360度監控。此系統將為食品包裝打上射頻識別標簽,供應商會對每個標簽晶片進行編碼,并輸入關鍵信息,例如原農場、牲畜的年齡和健康狀況等。真正把食品安全監控系統發展并概括為一元化模式的,是日本三通公司。日本三通公司的一元化模式較好地克服了信息隱蔽、市場失靈、監管失位和利益主體沖突等問題,為我國解決農產品質量安全問題提供了很好的國際經驗。

一元化模式是以全面質量管理思想為指導,以國際食品衛生標準管理規范為準繩,以現代科技檢測手段為依托,對農產品“從產地到餐桌”進行全程監控的現代質量管理模式。它包括四個方面內容:一是產地環境管理。主要是對農產品種植的土壤、水、大氣等環境要素的評估認證和管理。二是投入品管理。以保證投入品的安全性和資料完整性為目標,對農藥、肥料和種苗等生產資料進行專門認證和渠道管理。三是過程檢測及批次管理。對產品收獲前后、加工前后的原料、中間品和成品分段檢測監控和批次管理。四是產品追溯管理。全過程電子化記錄產品信息和數據,并便于產品全方位質量信息查詢、追溯和召回的管理。

一元化模式體現四個內涵:一是質量主體的一元性。長期以來,農產品的工業生產階段存在質量管理主體,種養殖階段缺乏質量管理主體,形成質量管理上的雙軌制和二元式。“一元化”管理模式成立專門的質量管理主體,跨越加工和種植多元主體界限,形成質量管理主體的一元性。二是控制過程的一元性。一元化模式從超市、批發市場、加工車間、種養殖基地、農資供應基地都使用統一的質量管理規范和標準,貫穿農產品從“產地”到“餐桌”的全過程。三是產品信息的一元性。一元化模式的產品追溯制度,產品標簽標識了每個階段的產品信息,消除不同市場主體產品信息的不對稱,形成產品信息在主體間的同一性。四是市場價值的一元性。一元化模式推動產品信息的公開,增加的質量成本由農產品價值鏈分擔。但實行一元化模式的農產品增強了市場競爭力,獲得的市場溢價也在價值鏈上分配,提高質量的市場主體都獲得了價值收益,實現了價值的統一,主體利益的統一。

三、大連市農產品質量安全狀況

(一)大連市農產品質量安全現狀

大連市農產品主要是糧食、蔬菜、水果、畜產品和水產品。前四類農產品不能滿足本地消費需求,需要外地供應來彌補。2008年,全市糧食、蔬菜、水果、肉、蛋、奶產量分別為 161.4萬噸、264.4萬噸、132萬噸、52.7萬噸、24.2萬噸和 15.1萬噸。正常年份,全市約 2/3糧食、40%蔬菜和 30%肉類依靠外地供給。其中糧食大類中,小麥約 100%、雜糧約80%、水稻約 60%、玉米約 30%來自外地。小麥主要來自山東,占六成以上;雜糧主要來自黑吉蒙和南方各省;水稻主要來自本省的營口、丹東、盤錦和黑龍江省;玉米主要來自吉林省和黑龍江省(見表1)。而水產品則是以外銷為主,出口目的地以日韓為主。2008年,水產品產量為 223.2萬噸。出口貿易額占全市農產品出口總額 70%以上,出口日韓農產品總額分別達 5.84億美元和 1.71億美元。大連市農產品供求狀況決定大連市農產品市場的開放式特征,批發市場、超市是農產品流通的主渠道。截至 2008年底,全市擁有農產品商場超市 1200個,農副產品批發市場 209個,綜合批發市場 147個。

表1 正常年份大連市農產品輸入情況

大連市農產品質量安全具有以下特點:

1.總體狀況良好。大連市食品質量安全日常監測顯示,2008年,全市蔬菜產品藥殘平均合格率達 97.25%,比 2001年提高 20多個百分點;豬肉中“瘦肉精”檢出率為零,磺胺類藥物殘留得到有效控制;連續六年無高致病性禽流感、口蹄疫等重大動物疫情;連續三年源頭產地水產品藥殘監測合格率在 98%以上;養殖海域水質環境檢測合格率100%,主要批發市場水產品抽檢合格率 97%以上。

2.例檢排名領先。農業部例行監測顯示:大連市農產品合格率逐年提高。平均合格率從 2006年的 92.4%、2007年的 93.3%提高到 2008年的97.2%(見表 2)。2006年,蔬菜平均合格率 96%,全國第三;豬肉中“瘦肉精”零檢出率,全國第一。而 2008年第四次例行監測中,畜產品中瘦肉精污染、磺胺類、沙星類藥殘合格率均為 100%,排 36個抽檢城市第一位。目前,我國例行監測的城市已從36個城市擴大到 138個主要大中城市,品種從 4類增加到 10類,參數從 30項增加到 68項,監測結果更具代表性,更能反映大連市農產品質量安全在全國的領先地位。

表2 2006—2008年大連農產品合格率情況

3.優質源頭擴大。全市效區內無公害農產品產地 258個,面積 120.8萬畝,占全市耕地面積的30%;無公害水產品產地 194個,海域養殖面積 170萬畝,陸地工廠化養殖面積 71萬平方米,分別占全市總養殖規模 60%和 70%。截至 2008年底,累計認證無公害農產品 295個、綠色食品 224個、有機農產品 58個,總產量 84萬噸(見表 3);無公害水產品 133個,產量占養殖總產量的 30%。認證產品包括肉、蛋、奶、海產品、大米、食用油、水果、蔬菜、山野菜等各類農產品,其中擁有注冊商標 419個,占認證總數 80%以上。

表3 2008年大連農產品“三品”認證情況

4.進出口安全提高。大連市進出口農產品,檢測合格率均達到 100%。水產品出口達到進口國的規范要求,2007年通過美國 F D A對出口美國水產品的產地認證、2008年通過香港食品安全署對輸港貝類產品的產地認證。2009年,大連市還正式啟動第一個出口農產品質量安全示范區——瓦房店市出口辣根基地質量安全示范區。

大連市農產品質量安全領先全國,得益于近年來農產品質量安全管理體系的建設。一是強化了農產品質量安全管理協調度。大連市 2005年就成立了以副市長為主任,農委等 24個單位為成員的市食品安全委員會。其中,農業和海洋漁業部門負責初級農產品和水產品生產環節監管,質監部門負責加工環節監管,工商部門負責流通環節監管,衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節監管,食品藥品監管部門負責綜合監督、協調和組織查處重大事故。今年《食品安全法》生效后,食品藥品監管局負責餐飲單位及集體食堂的衛生監管,衛生部門負責綜合協調和重大事故查處。二是推進了標準化生產示范區建設。截至 2008年底,累計培育、創建國家級農業標準化生產綜合示范縣 6個,省級優勢優質農產品生產綜合示范縣 3個,省級現代農業示范基地 56家,市級農業綜合標準化示范區 29個。三是加大了優質農產品質量認證力度。大連市成立大連市綠色食品辦公室,專門負責全市無公害農產品、綠色農產品、有機農產品“三品”認證工作。2008年,大連市新增認證無公害農產品 75個,綠色食品 57個,有機農產品 18個。四是增加了農產品質量安全檢測覆蓋面。大連市現有市級農產品監測中心 1個、縣級檢測站 8個、鄉級檢測點 70個,基本形成市縣鄉三級檢測網絡。其中,市農產品質量監測中心進入全國農業質檢系統先進行列。大連市建有水產品部級質檢中心 1個,縣級水產品質檢站 6個,負責全市主要水產品質量安全檢測。大連市農產品批發市場、農貿市場和商場超市都配有農產品藥殘速測儀,檢測基本覆蓋重點蔬菜生產基地、主要批發市場和農貿市場。初步形成了以農產品質量安全例行監測為主,批發市場準入速測和農產品產地準出速測為輔的農產品質量安全檢測覆蓋網絡。

(二)大連市農產品質量安全問題

盡管大連市農產品質量安全管理成績突出,但與發達國家相比,與城鄉居民要求相比,差距還很大,問題也不少。

1.農業生態環境狀態下降。隨著大連市高污染高能耗產業加速向涉農市縣區鄉村地帶轉移,工業污染成為農作物耕作區“點源”污染主要源頭。大連市傳統農業生產方式比重較大,化肥、農藥、植物生長調節劑、動物激素等粗放式使用,長期積累和頻繁使用破壞了土壤和水體的自凈能力,成為農作物耕作區“面源”污染的主要癥結。農產品質量安全管理尚處于初級階段,除了認證的生產基地,源頭均處于管理空白,土壤、水源、空氣等生產環境狀況下滑,從源頭上給農產品帶來安全隱患。

2.非法投入違禁品謀利益。水果成熟時使用脹大劑、甜素蜜、色素,蔬菜種植時過量或不當使用農藥,家禽生長時喂食激素催長,滯銷肉注水加工再銷售等違規現象雖明令禁止,但受經濟利益的驅使,屢禁不止。例如,現在雞生長期已從 60天縮短到 40天,豬生長期由 6個月縮短到 4個月,蛋雞產蛋期由 250天延長到 320天。

3.品牌濫用問題時有發生。綠色食品標志被亂用、冒用現象多次出現,有的企業取得的綠色食品標志已經過期卻仍在使用,有的企業取得認證后便收購低檔產品進行貼牌,有的企業一種產品取得該項標志認證后,便在所有的產品上使用,嚴重破壞農產品市場秩序和名優農產品形象。

4.監管真空地帶秩序混亂。當前,農業生產基地、批發市場和商場超市的農產品質量安全管理措施比較有效,但小農戶、小商販、小市場仍存在管理真空。從生產來看,一家一戶生產規模小,產業化水平低,用統一的標準管理難度較大;作坊式小生產,分布零散,監管不力,注水注膠、私屠濫宰、屠宰病死豬、出售病害肉等肉食加工黑窩點仍然存在。從流通來看,農村大集、城鄉結合部市場,基本處于無監督狀態,農貿市場、馬路市場、早夜市管理薄弱。

造成上述問題的主要原因,一方面是市場機制失靈,如品牌濫用是典型的搭便車現象;非法投入違禁品是信息不對稱造成的生產商道德風險和投機行為;劣質品驅逐優質品也迫使生產商主動降低產品質量。另一方面是農產品質量管理的政府職能失位。

(三)大連市農產品質量安全管理問題

1.管理體制不暢。管理過于分散,條塊分割,綜合協調問題重重。一是部門分割,分段管理,缺位、越位、錯位時有發生,日常協調力度不夠。管理錯位,如質監局和衛生局都監管食品的添加劑;農委、質監局、工商局和衛生局都有檢驗職能,而工商局不具檢測資質,需移交質監所檢測才有法律效力,監管重復迂回,影響效率。管理缺位,如質監局負責對食品原料把關,但與農委和海洋與漁業局監管銜接不上,索證索票困難。當前政府機構改革,衛生局與食品藥品監督局功能交換和整合,執法機制有待理順。衛生部門作為綜合協調部門,與農業、工商、質檢同級,協調其他部門力度不夠。市食品安全管理委員會是政府臨時機構,很難發揮日常協調作用。二是區域分割,屬地管理,地方保護主義嚴重,準入與準出缺乏銜接機制。如開發區市場,來自瓦房店的農產品抽檢出了問題,責任僅由開發區承擔;大連市市場上 1/3白條豬肉來自外地,安全追溯難以保證。三是功能分割,各部門都有隸屬檢測機構,機構小而全,功能相似,分割使用,浪費資源嚴重。例如大連市農委、海洋與漁業局、質監局和工商局都有檢測機構,而權威報告只有質量技術監督所出具。分頭建設、單打獨斗,使得財政投入效應差,造成設備落后,檢測技術水平低。

2.投入經費不足。財政投入有限,機構不健全,70個鄉級檢測點目前均處于有職能、無機構、無編制、無經費狀態,部分站點的工作時斷時續;分段、分部門投入,造成投入過于分散、重復,資源浪費現象嚴重,管理效率低下;管理人員培訓不足,素質參差不齊;設備落后簡易,各商場、超市配備的速測儀,功能單一,僅能進行藥殘檢測;技術水平不高,對硝酸鹽、重金屬、抗生素等其他有害物質無力檢測,與國際農產品檢測水平差距較大,難以滿足市場需求和國際競爭需要。

3.支撐體系不強。一是標準不科學。部分農產品質量安全存在多個不同標準;標準制修訂滯后,80%以上得不到及時調整和補充修訂;部分標準可操作性較差,定性不定量。二是檢測能力弱。國家每年對大連市只安排一兩個縣級質檢站,其他站點只能速測。縣鄉級質檢機構人員素質低、檢測設備舊、配套設施缺、撥給經費少、檢驗時效差。例如,豬肉從取樣、封存、送檢到檢測出結果,整個過程需 3天。抽樣費用也沒有明文規定,缺少統一的補償標準。三是認證跟進難。名優農產品認證后缺乏監管,出現生產不規范、欠繳和拖延標志使用費等問題;認證人員少,市綠辦工作人員只有 7名,區市縣為 1～2名,且素質參差不齊,不能滿足認證要求,關鍵環節現場核查率低、認證周期較長等問題屢見不鮮。四是執法差距大。區市縣級執法力量薄弱,除瓦房店實行綜合執法,其他地區均為分散執法,甚至只有 1名執法人員;全市水產企業近萬家,無一臺水產品質量安全監管專用車輛;無執法設備和專項經費。

四、參照一元化模式內容,建設農產品質量安全城市示范工程

示范工程是推進農產品質量安全城市建設的重要基礎,應針對大連市的實際情況,參照“一元化”模式,重點推進四項工程建設。

(一)加強產地環境管理,建設多層次優質農產品生產基地

大連市標準化生產基地面積 470萬畝,約占全市耕地 90%以上。無公害農產品、無公害水產品產地都有相當規模。省級生產綜合示范縣、省級現代農業示范基地、市級農業綜合標準化示范區數量可觀。但現有的標準化生產基地總體水平不高,即使是示范區也主要在探索新型經營模式,探索統一供種、統一標準、操作、檢測、品牌、包裝、銷售的模式。建設農產品質量安全城市應在當前農業生產基本格局下,推動形成四個層次的農產品生產基地。一是探索加強現有標準示范區的優化升級,在規模經營、標準化經營模式基礎上,加強對種植地環境要素的管理,定期檢測和控制土壤中重金屬等有害物質含量,定期進行農田修整、換茬種植,防止土壤退化,保障種植地水源和空氣質量,提升設施農業的水平,擴大精準農業的規模,建設高標準的優質農產品生產基地。二是把產地的分散式使用權和規模式大生產結合起來,推廣和擴大標準化生產基地規模和水平。對有條件的地區,根據農民的意愿,推動土地或海域使用權的流轉,形成規模化生產基地,交由農業大戶或農業產業化龍頭公司統一經營,明確使用期限,推進統一管理模式,推廣產地環境管理方法,逐步形成優質農產品生產基地。三是對自然條件相對較差,規模經營難度較大的邊遠地區,應培育和發展農民專業合作經濟組織或農村經紀人隊伍,在合作組織或經紀人的幫助下,推動當地精細農業發展,推薦產地環境管理的理念,逐步形成眾多的小規模、松散式,實行良好產地環境管理的標準化生產基地。四是支持本地農業產業化龍頭公司“走出去”,在市外農業基礎條件較好的地區建立生產示范基地,借鑒一元化管理模式,鼓勵示范基地產品返銷大連市場,提升大連市消費市場農產品質量安全水平。

(二)加強投入品管理,建設優質農資供給和應用基地

農業生產投入品使用環節是人為影響農產品質量的重要因素,也是一元化模式的重要內容。大連市一些農業標準化示范區已嘗試統一采購和使用農藥、化肥和種苗等投入品。大連市農資企業如瑞澤農藥也是國內外知名的農資品牌企業,在農業生產中扮演重要角色。但大連市的農資生產和使用環節中都沒有進行專門的企業和產品認證,更沒有建立完整的農資資料。建設農產品質量安全城市應培育本地農資企業,加強農業投入品生產和使用管理,建設優質農資供給和應用基地。一是按照H A C C P和 G A P管理規范要求,在本地農資企業中認證一批具有良好生產規范和產品標準的農資企業,作為大連市農產品標準化基地建設推薦農資企業,企業的認證品種作為推薦農資產品,用于本地優質農產品基地的專供投入品,一方面保證本地投入品的安全性,另一方面支持本地農資企業的品牌建設。二是建設農資專供渠道。認證一批農資供應企業,在市縣鄉三個層級設立專營的農資專營店和農資配送中心,供應標準化基地,從流通上杜絕假冒偽劣產品。三是要求農業標準化生產基地采購統一認證的農資產品,從認證的渠道中采購農資產品,并建立農資使用臺賬制度,詳細記錄投入品使用情況,杜絕濫用化肥、農藥和生長調節劑等現象。

(三)加強過程檢測和批次管理,建設安全的農產品供應渠道

大連市農產品供求不平衡,主要農產品外地供應份額較大,水產品則大部分出口外地市場,供應渠道復雜多樣,質量監管難度很大。建設農產品質量安全城市,必須加強全過程檢測和批次管理,建立安全放心的農產品供應渠道。一是對于原產地產品,結合標準化生產基地、投入品應用基地建設,從生產企業、分管部門和綜合管理部門三個層面上,加強從源頭到超市各個關節點的質量控制,結合使用實地檢測和批記錄檢查,變“反應性”監管為“預防性”監管。二是對于出口型產品,要嚴格遵循進口國法律要求和國際通行的檢驗標準,強化企業自檢能力,嚴格海關出口許可檢測,確保無低劣質農產品跨出國門,影響原產地品牌效應。三是對于外來農副產品,根據進入方式不同,探索建立不同的檢測制度和管理方式。如對于具有獨立供應渠道的大型超市和連鎖店,主要采用抽檢和檢查批記錄方式,將檢測責任交給經營者。如大型批發市場,政府承擔主要檢測任務,輔以檢查批記錄進行監管。四是加強早夜市農產品的監測管理,把好入口關和出口關。對進入早夜市的農產品由相關部門抽檢以把住入口關,在市場上增設速測儀供消費者選用,讓消費者放心。

(四)加強產品追溯管理,建設農產品召回和應急處理渠道

大連市已有新瑪特等大型超市開始試點新鮮蔬菜的產品追溯管理。建設農產品質量安全城市必須要積極推廣農產品電子化數據記錄、強化產品追溯管理,建立產品召回制度和應急管理渠道。鼓勵零售商、批發商和生產商建立農產品檔案,涵蓋農產品生產環境、投入品狀況、收獲、加工、倉儲、包裝、運輸、銷售等各環節信息,建成互聯互通、產銷一體化的農產品質量安全追溯信息平臺。通過產地編碼、生產檔案、產品編碼、包裝標識制度,實現生產記錄可存儲、產品流向可跟蹤、偽劣產品可召回、儲運信息可查詢的追溯制度。在農產品追溯系統基礎上,提高農產品質量安全應急管理能力;提高對農產品質量安全公共突發事件的快速預測、預報和預警能力,以及快速反應能力;提高事件發生后及時尋找事件原因、事故源頭和制定事件處理辦法的應急措施與補救能力;提高產品質量持續改進能力。

五、體現一元化模式內涵,建立農產品質量安全城市保障體系

(一)建立主體一元化的機構保障體系

由政府主要領導掛帥,進一步明確市食品安全管理委員會職能,下設辦公室,賦予農產品質量安全檢測的職能,負責全市農產品質量安全工作的統籌協調、指導、監督和對農產品質量安全的風險評估。明確相關部門職責分工,農委和海洋與漁業局負責初級農產品和水產品的生產環節,質監局負責加工環節,工商部門負責流通環節,食品藥品監管局負責餐飲和食堂等消費環節,衛生局負責重大事故查處,劃清段與段界限,避免錯位、越位和缺位。建立聯席工作會議制度,根據管理工作動態,相關部門及時協商總體方案和具體措施,加強農產品產地準出與市場準入的銜接,有效消除管理“盲區”,確保監管全時化、效應最大化。結合全市經濟社會發展實際,循序漸進地調整農產品質量安全管理模式,逐步實現分段管理向職能管理轉變,按照標準制定、檢驗檢測、產品產地認證、市場準入、執法等職能進行部門分工,在食品安全管理委員會統一協調下,實現對農產品質量安全工作的一體化聯合管理。變多頭管理為齊抓共管,變獨立監管為聯合監管,變各段負責為全程監控,形成質量主體一元化的管理體系。將農業行政執法專項經費納入市縣兩級財政預算,縣級農業部門全部實行綜合執法,建立負責從產地到餐桌全程的綜合執法隊伍。完善執法裝備,配備執法車輛,規范執法服裝,完善執法機制,形成管理法制化、機構合法化、行為規范化、執法制度化的農業綜合執法體系。

(二)建立過程一元化的控制保障體系

加快大連市農業標準制修訂,增強可操作性,形成全市統一、適應市場需要、與國家標準相一致、與國際接軌的農產品質量標準體系,主要加工原料、供應城市消費的食用農產品和出口農產品實現標準化生產和供應。整合檢測資源,建立健全設施完善、手段先進、管理科學的覆蓋市、縣、鄉三級的農產品質量安全檢驗檢測體系,集中建設全市綜合性檢驗檢測機構,負責農產品從產地到餐桌各個環節的檢驗檢測。配備檢測儀器設備,特別是要在消費終端配備快速檢測設備,加強執法檢查和監督,提高執法的科學性和公正性。增加對基層的檢驗機構和從業人員教育培訓的投入。加強“三品”認證及產地認定,實行質量認證與品牌培育緊密結合,標識使用管理與市場準入管理緊密結合,鼓勵農業產業化龍頭企業開展 HACCP、ISO9001、ISO14000、GAP等質量管理規范體系認證。建設全市農產品質量控制統一的質量標準、安全檢測和認證體系。

(三)建立信息一元化的信用保障體系

信息一元化是消除信息隱蔽、市場失靈的關鍵環節。從產品形態的終端到源頭,記錄并公布零售、批發、加工、種植等各環節的產品信息,建立全息產品信息系統。從產品工藝的下游到上游,記錄并保存不同階段生產、儲藏設備的型號、工藝參數、運行狀態等各種設施的技術信息,建立全方位技術信息系統。從產品提供者的末端到前端,記錄并公開銷售商、運輸商、加工商、種植商、農資供應商的企業信息,建立全領域企業信息系統。并實現不同系統的通信和對接,實現產品關聯信息在消費者、批發商、生產者之間完全對稱。建立全市產地農戶、生產企業、流通企業的質量安全信用評價系統,對有關生產者、流通者的誠信狀況進行信用評級并公布于眾,對信用評級較低的市場主體實行警告、罰款、取消市場準入資格等懲戒措施。

(四)建立價值一元化的利益保障體系

培育農產品流通中介組織,建立聯結農戶與市場的橋梁和紐帶。成立市縣鄉三級農產品批發市場,培育大型農貿市場和農產品連鎖超市,推行拍賣交易、合約交易等價格形成機制,發展專業物流配送,推動農產品市場體系建設。培育農產品生產龍頭企業,在土地供給、經營制度、融資渠道、人才培養、技術更新等方面提供支持,促進龍頭企業在提高產品安全水平上發揮領軍作用。培育農產品科研機構,鼓勵科研院所、大專院校和專業機構參與農產品質量安全的技術升級、過程監測和評估。鼓勵食品行業協會發揮協調作用,引導食品生產經營者依法生產經營,推動行業誠信建設,宣傳、普及食品安全知識。結合具體實際,引導市場主體形成“連鎖超市 +生產基地 +科研院所 +農戶”、“批發市場 +龍頭企業(合作組織)+科研院所 +農戶”或“專業農貿市場 +合作組織 +農戶”等多種形式的價值鏈體系,整合生產組織、流通中介、研發機構等主體利益,形成增加的質量成本由價值鏈成員共擔,增長的銷售利潤由價值鏈成員共享的一元價值體系。

建設上述保障體系,要強化行政推動和資金支持。一要建立安全責任和考核制度。確認市縣區一把手是農產品質量安全第一責任人,分管領導是直接責任人。各區市縣統一負責、領導、組織、協調所轄地域農產品質量安全監督管理工作,建立健全全程監督管理的工作機制;統一領導、指揮農產品安全突發事件應對工作;完善、落實農產品安全監督管理責任制。完善農產品質量安全管理工作責任考核體系,把農業生產產地規劃、農產品質量安全標準制定、農產品安全工作經費投入及監督執法情況、農產品質量安全抽查合格率等具體指標,納入各級政府和部門的工作責任考核體系,進行量化考核。二要建立農產品質量安全專項資金。一種是專項扶持資金,用于補助公共檢測機構、公共信息系統等公共服務平臺,用于補貼無公害、綠色和有機農產品認證、農產品企業質量體系認證、農資生產企業質量體系認證和品牌認證等。另一種是風險引導資金。創新投資模式,以財政投入帶動社會資金投入,發揮財政資金的杠桿效應。主要支持農產品生產企業,用于產地環境的改造、品種的引進使用、技術的研發試驗、基地的建設升級、品牌的創立和推廣、公司治理結構的改善等。