優化地方政府行為 推進民營經濟創新發展

牟惠康 丁雪君

隨著國家“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展”政策的實施,我國的民營經濟不斷發展壯大。浙江省特別是其中的溫州、臺州地區作為我國民營經濟先發地區,改革開放以來經濟快速發展,成為我國經濟最具活力的地區之一。2008年,浙江省人民政府決定溫州、臺州要著力破解民營經濟發展的體制機制障礙,率先建設成為創業活力更足、創新能力更強、創業環境更優的民營經濟創新發展示范區。政府在民營經濟創新發展中起著主導作用,作為政治上層建筑的動態層面,政府行為受其賴以生成和發展的社會經濟環境和政府內部諸因素的制約,又對經濟和社會的發展產生深刻的影響,任何形式的政府行為都對其其賴以生成和發展的社會經濟具有能動的反作用。就民營經濟創新發展而言,規范化的地方政府行為能對其起促進作用,而不規范的地方政府行為則會延緩甚至阻礙其發展。

一、地方政府行為及與政府職能的關系

所謂政府行為,簡單地說,就是指政府機關及其工作人員活動內容、范圍、方式的總和。政府行為是一個較為寬泛的概念,從橫向而言,包括政府的政治行為、經濟行為、文化行為、法制行為、社會行為等;從縱向而言,包括政府的決策行為、執行行為、評估行為等;從行為的主體而言,包括政府及其相關機構的組織行為和政府工作人員的個體公務行為;此外,政府行為還包括溝通行為、協調行為等。由于地方是個層級系統,本文所指的“地方政府”是指除中央政府以外的所有政府,包括省、市、縣、鄉鎮四級政府。地方政府行為就是指省、市、縣、鄉鎮四級政府的上述各類政府行為,地方政府行為代表著地方整個公共權力運行的方向,維系著地方各級社會的秩序與效率影響著政府的施政能力和效果。

政府行為與政府職能有著密不可分的聯系。政府行為是政府職能運行過程的具體外化,政府職能必須通過適當的政府行為表現出來。政府職能只是表明了政府依法對國家社會生活領域進行管理所具有的職責和作用,規定了政府管理活動的實質和基本方向;而政府行為無疑是政府職能實現的具體形式與過程。可見,相對于政府職能而言,政府行為更具有操作性、更具有針對性、更具體、更直觀。沒有政府行為的實際運作,政府職能只是抽象與空洞的表述。依據“服務型政府”的定位,地方政府要履行“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職能,必須通過適當而有效的政府行為來實現。

二、地方政府行為的偏差及對民營經濟發展的影響

政府行為失效是社會轉型時期政府最容易犯的毛病,目前我國正處于社會轉型時期,在這個過程中,我國政府行為有很多失效之處,這些已成為人們極為關注的問題。從鼓勵、支持和引導民營經濟發展這一視角,根據筆者的訪談與調查,我市地方政府行為存在著一些偏差,影響民營經濟的創新發展。

(一)“抓大放小”的企業扶持政策不利于進一步激活創業活力

臺州的民營經濟起步早,近十五年來,出臺了一系列推動民營經濟發展的重要文件,但大多是著力培育骨干企業和支柱產業的政策(見表 1)。這些政策對臺州形成以“5+1”主導產業為支柱的現代工業體系,形成一批國內外有影響的龍頭骨干企業是十分關鍵的。企業的發展是一個從小到大的循序漸進過程,大企業更是建立在眾多小企業的基礎之上。政府推出的一些扶優促強措施本無可厚非,但是有失公平、公正、平等原則,不利于公平競爭。對小企業、微小企業、初創企業、新創業關注較少,基本上是任其自發發展。從產業生命周期來看,表明地方政府關注的是成長、成熟期,對萌芽、初創期的重視和支持不夠,這些都不利于激發創業活力,而且對經濟的可持續發展不利。

表1 臺州近十五年出臺的培育骨干企業和支柱產業的主要文件

(二)“創業強創新弱”的區域性素質特點未能有效完善,不利于創新能力的進一步提高

溫州人素以“敢為人先、特別能創業”著稱,敢創業、敢冒險是溫臺地區發展的內在力量。但一直以來,溫臺地區的創新能力不足,比如,民營經濟最初由小農經濟破繭而出,企業主素質普遍偏低,據調查顯示,溫州家族企業主創業時是一個低學歷的群體,基本以初中或初中以下和高中學歷為主體(合計占 77.8%),不能快速主動地掌握現代企業管理理念,由此造成企業在管理上往往采用家族化管理模式。這種落后的管理模式,不利于建立大型的現代企業,不利建立公平、規范的市場經濟秩序。溫臺地區由于高等院校和科研院所少,研發力量薄弱,自主創新能力十分有限。地方政府不但未能有效推動民營企業實施制度創新和管理創新,而且未能提升技術創新,沒有建成支撐民營經濟創新發展的區域性自主創新體系。

(三)在生產要素供給上的“硬件不足軟件弱化”不利于優化創業環境

浙江省溫臺地區人多地少、水、電等資源不足,要素短缺是長期以來制約民營經濟發展的瓶頸。土地等生產要素供給不足,導致了溫臺地區企業的外遷,據調查統計估算,溫州、臺州外遷企業光有知名度的都有 1000多家,整體外遷企業都有幾百家。伴隨企業外遷,資金與企業家等“軟件”資源流向區域外,弱化本地的創業活力,并對新創業者產生負面影響。據媒體統計,溫州至少有 1500億資金在全國各地蔓延圈地、買房,眾多企業甚至抽出主業的流動資金,加入到轟轟烈烈的“炒地、炒房、炒股”中去。這是影響實體經濟的危險信號,更為突出的是溫臺地區的塊狀經濟特點,產品類同、技術含量較低,由于市場監管不力,易于出現仿冒、假冒等違法違規行為,惡化創業環境。

三、規范地方政府行為在民營經濟創新發展中的作用

長期以來,對于政府與市場的關系,對于政府行為如何介入經濟運行,如何與市場體系相匹配,經濟學家們進行了可貴的探索。在推動民營經濟創新發展過程中,要防止“政府錯位”、“政府越位”、“政府缺位”現象,著力規范地方政府行為,規避行為失效。

(一)要有確定的目標

政府作為統治階級的國家機器,其行為目標當然應該按照統治階級的意志來定位。地方政府行為的目標應該定位在與中央政府保持一致,既要積極鼓勵、支持和引導民營經濟發展,又要維護經濟秩序,保障職工合法權益,為經濟和社會全面和諧發展創造有利的條件和環境。

(二)要有確定的范圍

各級地方政府要根據市場經濟發展規律和社會發展規律來確定政府行為實施的范圍,即明確哪些該做,哪些不該做,哪些該管,哪些不該管,哪些事該由哪級政府、哪個部門管,都要劃分得清楚、科學、合理。另一方面,各級地方政府要嚴格按照法律規定的范圍作為或不作為。

(三)要有正確的方式

推動民營經濟創新發展的地方政府行為包括很多內容,不單有政策的制定、頒發和實施、執行,還包括基礎設施建設、招商引資等等,地方政府的行為主要表現為地方政策的提供,而政策是制度構成的重要方面。哪些事情需要直接干預、控制,哪些事情需要間接指導、調控,都必須明確;經濟杠桿、法律法規、行政指令、宣傳輿論等行為方式的運用都要得當與合理。

(四)要有確定的程序

政府必須嚴格按照法定程序作為或不作為,不能帶有任何的主觀隨意性。切實做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。

四、促進民營經濟創新發展的地方政府行為優化策略

推動民營經濟創新發展要求地方政府應充分發揮規劃、指導、干預、規范的作用,及時有效地解決民營經濟發展中的問題,并為民營經濟的健康發展創造良好的條件和環境。地方政府行為對民營經濟創新發展起著重要作用,以下從提高政策支持的針對性、制度保障的協調性和公共服務的實效性三個方面提出優化對策。

(一)提高政策支持的針對性

政策是最大的政府行為,林毅夫說:“政府政策對經濟增長的重要性是怎么強調也不為過分的”,地方政府的行為和意志通過政策表達出來,對民營經濟的發展產生極大的影響,所以地方政府制定、執行和評估政策應該是一個客觀的、科學的、有序的動態過程,應該通過提高政策支持的針對性,提高政策效能。

1.政策制定的視角要實現從“政策供給者”向“政策需求者”轉變

當政府支持或反對某一經濟活動時,最慣用的手段便是政策供給。政府在實施政策供給行為時,往往很少考慮政策的合理性即與當地實際情況的適宜性。用“供給—需求”理論分析地方政府推動民營經濟創新發展的應然性行為以及實踐過程中的經驗教訓,地方政府應糾正習慣從“供給角度”制定政策的路徑依賴,更應從“需求角度”策劃有關政策,即針對當地民營經濟發展的實際需求,特別是要考慮政策措施出臺的時令效應,以及對不同產業或企業區別對待,才能進一步推動民營經濟的快速發展。

2.政策支持的重點要實現從政策制定為主向政策執行和評估為主的轉變

地方政府不但習慣從“供給角度”制定政策,而且偏向政策的供應,對政策能否發揮功效重視不夠。關注政策執行與政策評估才能實施有效行為,從而推進民營經濟的大力開展。只有通過政策的執行和評估,才能判斷一個政策的好壞,確定政策的受益對象、受益面和其他落實情況,從而進一步合理有據地改進和完善政策措施。而且,政府與企業之間存在政策的信息不對稱問題,政府如何讓企業全面真實地了解已經出臺、生效的政策精髓,對企業來說十分重要,否則就會導致政策資源的閑置。

3.政策提供的形式要實現從決定、通知、文件、意見等方式的綜合性文件向規劃、戰略、策略等操作性文本轉變

一般來說,決定、通知、文件、意見等方式的文件,執行力較弱,而這恰恰是政府供給政策最常用的方式。比較而言,規劃、戰略、策略更加具體,制定過程更加嚴密,操作性更強,更有利于推動民營經濟的創新發展。另一方面,地方政府還應把政策創新的示范成果固化為國家行為,讓政策上升為法律,這也是改革開放以來“摸著石頭過河”的重要經驗。

最后,政策激勵的方法要實現從“抓大放小”的單一激勵向“抓大扶小”的多樣激勵轉變。盡管地方政府對經濟發展的作用主要是促進性、輔助性、倡導性的,但政策激勵的效果還是明顯的。政策激勵要面向各類企業和創業者,轉變以住“抓大放小”的激勵方式,并且做到激勵方式的多樣性,如經濟、法律、行政等不同手段,象減免稅、優先貸款和優惠貸款等。

(二)提高制度保障的協調性

1.提高制度制定與制度執行協調性

地方政府不僅承擔著建構市場經濟建設需要的一系列的配套制度和規則,而且承擔著經濟調節和市場監管的功能。市場經濟是一個秩序體系,維護市場秩序根本的方法是發展和維護法治。地方政府對現行市場制度規則實施監督不力造成的交易行為無序、市場競爭失效,己經成為我國市場經濟發展的“瓶頸”和障礙,甚至成為市場秩序混亂的原因之一。過去的改革是突破法制,在法制基本健全的情況下,地方政府行為的重點是發展和維護法治。比如黃巖、溫嶺、路橋等地的日用塑料產業集群中,不少小企業的“搭便車”現象長期制止不力,影響行業升級發展,需要地方政府著力維護主體秩序、交易秩序、法律秩序和道德秩序。

2.提高正式制度與非正式制度的協調性

新制度經濟學認為,制約一國或地區經濟發展的根本性前提,不是資本,也不是技術,而是制度。市場制度、產權制度、政治經濟制度等是制約社會經濟發展的根本原因。隨著一系列鼓勵非公經濟、民營經濟政策的頒布,民營經濟的制度環境有所改善。但據調查顯示,民營經濟的發展條件和生存狀態仍不容樂觀。除了正式制度的缺陷,非正式制度也是不可忽視的一個重要因素。非正式制度是指在漫長的社會歷史和人們長期交往中逐漸形成的,具有持久生命力的社會文化傳統和行為規范,它構成世代相傳、漸進演化的文化的一部分,具有明顯的文化特征,一般包括意識形態、價值觀念、宗教觀念、道德倫理、風俗習慣、文化傳統等。制度變遷是正式制度和非正式制度共同作用的結果。正式制度能否有效發揮作用,受到非正式制度的強大制約。目前,我國民營經濟許多正式制度安排的效率仍然很低,究其原因,主要是缺乏相應非正式制度的補充和完善。平均主義和公有制的意識形態、輕商甚至仇富觀念和抑商文化傳統是民營經濟“非國民待遇”的非正式制度根源。注重正式制度與非正式制度協調性,可以激發民營經濟的創業活力。

3.提高中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間、不同地方政府之間制度的協調性

地方政府基于對局部利益的考慮,會導致有選擇性的執行制度,在對待民營經濟發展問題上就會出現步調和中央政府不一致現象,導致制度效能“打折”,出現“上有政策、下有對策”的現象,甚至收到與初衷相悖的績效。重復建設、產能過剩就是這一現象的真實寫照,在緊縮性宏觀調控、節能減排、產業發展方向上表現更為突出。《中華人民共和國中小企業促進法》和《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(國發[2005]3號,俗稱“非公 36條”)等規定了的各級政府在中小企業、非公企業發展中究竟應各自發揮怎樣的作用,各級地方政府應履行好各自對創業扶持、創新推動、市場開拓、資金支持、信用擔保、員工培訓、社會服務、權益保護等的職責。此外,要避免地域之間不同政府的惡性競爭,糾正惡性的招商引資行為,以全國制度的統一性和協調性維護民營經濟的良性發展。

(三)提高公共服務的實效性

1.優化企業生存環境

在建設服務型政府進程中,要求政府將優惠政策變成優化服務,即在優化環境方面下功夫,為民營經濟創新發展提供盡可能強的區域支撐。企業生存環境是一個可供選擇的環境,其本質是商務成本的選擇和比較,關注的重點在于土地、人力等硬成本和市場完善、法制健全、資訊暢通、科技發達、國際化程度和人才綜合素質、政府服務水平等軟環境。重點是要做好以下四項工作:一是要加快溫臺沿海產業帶建設,完善基礎設施,拓展發展空間,保證民營經濟賴以發展的土地供應。二是要通過產學研合作等途徑,加快中小企業的裝備改造,構建企業共性技術服務平臺,建立先進的區域技術創新體系。三是要推進金融創新,發揮民間金融的作用,建立適應民營經濟特點的金融體系。四是要大力培育市場,進一步促進市場體系的發育。

2.提升對民營經濟的社會服務水平

地方政府服務民營經濟發展,關鍵是要積極開展創業服務。要建立健全省、市、縣三級創業輔導網絡,積極開展創業輔導、企業診斷、管理咨詢等方面的服務。認真組織實施企業家素質提升、專業技術人員繼續教育、民營企業經營管理者培訓和務工農民素質培訓等工程,努力培養和造就一支高素質的企業家、專業技術人員和技工隊伍。同時,要加大對中介服務機構建設的支持力度,積極發展認證、咨詢、檢測、校準、審計、資產評估、統計、律師、專利代理、技術服務等社會中介服務機構,完善執業標準和監督機制,規范中介服務行為,維護秩序。按照市場化原則,規范和發展行業協會、商會等自律性組織,充分發揮其服務會員、行業自律、協調和監督等作用,為民營企業提供良好的服務。

3.規范公務員進企業行為

政府行為的主體是政府,但政府工作人員素質的高低等一系列因素都直接影響著政府行為實施的效果。在面對金融危機挑戰過程中,各地政府開展“服務企業”的活動,如我市開展“千名處(科)長進企業,創優服務促發展”活動,以送政策、送法規、送科技、送人才為主要內容,切實幫助解決企業實際問題。在公務員進企業服務過程中,必須規范行為,防止尋租行為與不公平行為的產生。

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