國際職業衛生法規發展歷程

牛勝利

作為聯合國專門機構之一的國際勞工組織(ILO)成立于1919年,保護工人免遭由工作而引起的身體不適、疾病和傷害是其憲章賦予該組織的職責之一。ILO通過獨特的雇主、工人和政府三方達成共識的程序,以公約和建議書的形式制定國際勞工標準。目前,ILO已制定了近190個公約和近200個建議書,這些國際勞工標準都經國際勞工大會通過,一半以上都直接或間接與職業安全衛生有關。

國際勞工公約對所批準公約的成員國形成法律約束義務,公約批準國需要實施公約的規定并接受ILO的監督。而建議書僅提供指導原則,不需要被成員國批準。沒有被批準的公約對成員國的效力和建議書一樣,都不具有法律約束力。為幫助成員國實施國際勞工標準,ILO還制定了一批職業安全與衛生領域的操作規則。操作規則包括操作組織方面及技術工藝性質的詳細建議,用于指導國家主管部門、雇主、工人以及公私部門的企業,幫助他們實施相關標準或解決某一特殊職業安全衛生問題。傳統上,操作規則一直為各國執行職業安全衛生政策提供指導框架。近年來,操作規則越來越重視直接向企業提供技術的、可操作的建議。

“職業衛生”的內涵

ILO和世界衛生組織(WHO)職業衛生聯席協調委員會于1950年對“職業衛生”首次作出了明確定義:“促進和保持每個工人最高水平的身體、心理和社會完美狀態;預防工人因工作所致的健康問題;保護工人就業期間免受職業有害因素危害;安排并保持工人在適合其生理和心理能力的職業環境中工作。簡言之,使工作適應工人,每個工人適應其工作。”

1995年4月,在ILO和WHO職業衛生聯席協調委員會第12次會議上,修訂了“職業衛生”的定義,進一步明確了職業衛生所關注的3個主要目標:維持和促進工人健康和工作能力;改善工作環境和工作條件,以利工人安全和健康;創建有利于保障健康和安全的勞動組織和企業文化,通過促進良好的社會氛圍和企業的順利運行,提高企業的勞動生產率。

職業衛生立法的早期階段

把保護工人在工作場所的安全和健康上升到立法,用法律手段并由國家監督和強制執行的歷史可以追溯到19世紀。18世紀中葉,當時工廠的勞動條件惡劣,工人的健康和安全完全沒有保障。為緩和這種狀況,英國從19世紀初開始,陸續頒布了一系列工廠法,如1802年的《學徒健康和道德法》,使英國成為世界上首先通過立法對工人的勞動安全、健康和福利加以保護的國家。

但在工人的保護、權利和義務等方面,僅國家一級的立法還不夠,還需要在國際層次制定相應的標準和法規。例如,從19世紀中期開始,白磷廣泛用于火柴制造業,導致火柴制造工人下巴畸形。為了禁止白磷的使用,世界上最早的職業安全衛生公約之一——《關于禁止火柴制造中使用(黃)白磷的公約》(又稱《伯爾尼公約》)于1906年出臺,以禁止進口和生產白磷與黃磷為原料的火柴。

在1919年第一屆國際勞工大會上,ILO通過了《白磷建議書》(第6號),呼吁成員國批準《伯爾尼公約》。

職業衛生法規的發展階段

ILO在過去的91 年間所制定的勞工標準和其他文件的歷史,反映出國際上解決工作場所中問題思路和方法的演變過程。不同歷史和立法時期的勞工標準及其文件產物,代表了社會經濟發展不同階段的科學、技術和工業的發展和變革。

1.針對某些有害物質的立法階段

ILO從成立時起,就十分重視提高工廠中的安全和健康保護。最初的公約和建議書是針對某些物質(尤其是危險物質)所致安全和健康危害的保護而制定的,這些公約和建議書包括:《炭疽病預防建議書》(第3號,1919年)、《白磷建議書》(第6號,1919年)、《鉛中毒(婦女兒童)建議書》(第4號,1919年)、《白鉛(油漆)公約》(第13號,1921年)、[《輻射防護公約》(第115號,1960年)及其建議書(第114號)][《苯公約》(第136號,1971 年)及其建議書(第144號)][《石棉公約》(第162 號,1986 年)及其建議書(第172號)][《化學品公約》(第170號,1990年)及其建議書(第177號)]等。

2.針對行業的立法階段

從20 世紀30 年代開始,ILO針對某些行業和部門,如辦公室和建筑業開始制定標準,從而將更為廣泛的行業部門的概念引入職業安全衛生法規。ILO陸續制定了一些經濟活動部門和特殊行業的標準,重點是高危行業和部門,包括建筑業[《建筑業安全和衛生公約》(第167 號,1988 年)及其建議書(第175號)]、礦業[《礦山安全與衛生公約》(第176 號,1995 年)及其建議書(第183號)]和農業[《農業中的安全與衛生公約》(第184 號,2001 年)及其建議書(第192號)]。

第二次世界大戰后,健康保護和職業衛生服務倍受重視。20世紀70年代,預防職業性癌癥成為職業衛生的重點,國際勞工大會于1974年通過了《職業癌公約》(第139號)及其建議書(第147號)。

3.注重預防的綜合框架法令的制定階段

1972年,英國工作安全與衛生委員會發表了羅本斯(Robens, A.)的報告——《工作安全與衛生》。該報告針對職業事故和職業病的發病率下降緩慢,提出需加強職業衛生實踐中的政治意愿。報告建議改變過去那種在職業安全與衛生立法上零敲碎打式的做法,逐步廢除行業部門的單項安全與衛生立法,由一種框架法令取而代之,這種框架法令要覆蓋所有行業和所有工人。該報告還建議,為消除企業對職業安全與衛生的反感情緒,應提高雇主和工人對政策制訂和實施的參與程度。該報告成為國家和國際范圍內進行改革的動力,促進了職業安全衛生法規從詳細的技術標準向強調雇主職責和工人的權利與義務方向的根本轉變。

這種強調加強政治意志、提倡覆蓋所有行業、鼓勵工人參與和制訂綜合的職業安全衛生框架法令的新思維,在ILO的職業安全衛生工作活動中得到了回應和發展。1975 年,國際勞工大會通過了一項決議,呼吁各國制定國家政策和企業政策。這是職業安全與衛生工作轉向“管理”的第一步,這種規定雇主責任和工人權利與義務的做法在以后所制定的其他公約中得到了充分體現,它對于賦予雇主和工人共同參與管理企業職業安全與衛生服務,保證職業安全衛生政策更好地適應企業,起到了推動作用。

1976 年通過的“改善工作條件和工作環境國際計劃”(PIACT)標志著ILO職業安全與衛生觀念的巨大進步。該計劃的理念在當時乃至今天仍然具有重大意義,因為它把職業安全衛生政策與環境問題結合起來考慮。該計劃同時明確了ILO和WHO的職能,即:工作相關的衛生問題,在WHO是通過公共衛生戰略、衛生政策和法律予以解決,在ILO則是通過改善工作條件和工作環境的勞工戰略、三方參與機制和勞動法解決。該計劃還為職業安全與衛生政策制定了一個綜合模式,集中體現了國際職業安全與衛生政策標準所遵循的基本原則。

在需要對人類環境和工作環境采取更為綜合性措施的理念推動下,ILO于1977 年通過了《工作環境(空氣污染、噪聲和振動)公約》(第148 號)及其建議書(第156號)。與之前的其他標準相比,這兩個標準更加全面。

1981年《職業安全與衛生公約》(第155號)及其建議書(第164號)的頒布具有全新的標志性意義,這兩個標準除強調以綜合方式處理職業安全衛生與工作環境問題外,還特別要求成員國制定、實施和定期審核協調一致的國家職業安全、衛生和工作環境政策。這兩個標準的出臺,標志著標準制訂的核心已不僅限于保護措施,而是把重點開始轉向對事故和職業病的預防上。155號公約明確指出,國家的職業安全、衛生和工作環境政策的根本目標是“在合理可行的范圍內,把工作環境中的危險因素減少到最低限度,以預防來自工作、與工作有關或在工作過程中發生的事故和對健康的危害。”

1981 年通過的《職業安全與衛生公約》(第155 號)及其建議書(第164號),還未就“合并”那些針對單個議題通過和頒布的職業安全和衛生的法規規定做好準備,該公約對職業安全與衛生服務也僅作了非常簡單的提及。幾年以后,也就是1985 年通過的《職業衛生服務公約》(第161號)及其建議書(第171號)對這個問題作出了更加全面而詳細的要求。《職業衛生服務公約》及其建議書更加強調職業安全衛生中預防原則的重要性,對預防原則和措施作出了詳細和具體的規定。在此之后通過的一些公約也對預防性措施給予高度重視,強調只有在危險不能避免、無法減少或消除的情況下才應該求助于保護措施。人類工效學也首次在《職業衛生服務公約》及其建議書中出現,這從一個側面反映了從傳統的以保護為中心到重視預防的轉變趨勢。

2003年國際勞工大會通過了《職業安全衛生全球戰略決議》,要求成員國通過宣傳培訓,逐步建立發展國家預防性安全衛生文化,采取系統管理的方式完善和加強國家職業安全衛生體系的建設。2006年通過的關于《促進職業安全與衛生框架的公約》(第187號)和建議書(第197號)重申了需按照1981 年《職業安全與衛生公約》(第155 號)第4 條的原則制定國家職業安全衛生和環境政策。要求成員國建立健全國家職業安全衛生體系和制定、實施、監測、評估并定期審查國家職業安全與衛生計劃。這兩個框架文書特別強調國家職業安全與衛生計劃應當促進建立和保持國家預防性安全與衛生文化。187號公約還首次以國際法的形式定義“國家預防性安全與衛生文化”為:“安全衛生工作環境作為權利在所有層面得到尊重的文化,這種文化使政府、雇主和工人在一個權利、責任和義務明確的制度下積極參與安全衛生工作環境的保障,這種文化體現預防第一的原則。”迄今為止,在第161號公約頒布后不到4年的時間里,14個國家正式批準了該公約,一些國家已經進入實質批準程序,還有許多國家明確表明有意批準,目前正在準備階段。

從立法技術角度來說,這些趨勢包括從規則向政策、從詳細標準到綜合標準以及從剛性、精確的規定向更加靈活的以過程為基礎的規則轉變。具體而言,職業安全與衛生規定的內容和范圍已經從主要重視工作場所的安全,轉變為職業安全和衛生并舉和使工作環境適應工人的能力和需要;從單純的保護措施轉變為對風險的綜合預防、評價和管理。現代職業安全與衛生標準更加強調雇主、工人及其代表在工作場所安全和衛生方面所應發揮的作用、承擔的責任和相互之間所應建立的良好合作關系。

編輯 寧 遠