芬蘭職業衛生監管與服務

任樹奎 張宏元

芬蘭約有人口534.2萬,其中,勞動人口267.4萬人。芬蘭社會事務和健康部負責國家職業安全與健康事務的全面管理,主要職責是根據構建預防性社會的要求,改善包括衛生在內的各種社會服務,指導職業安全與健康各項政策和法律法規的執行,推進該領域的共同研究和國際合作。芬蘭社會事務和健康部職業安全與健康司具體負責芬蘭的職業安全健康工作。政府相關管理部門如勞動部、國家輻射與核安全局、國家消費者保護局、國家福利與健康產品管理局等在各自職責范圍內制定并指導、實施有關職業安全與健康的技術標準,以促進生產條件的改善。

芬蘭是由勞動力市場相關團體和職業安全中心負責有關職業安全領域的事宜,包括擬訂協議、開展培訓、傳播信息、提供科研資助等服務。芬蘭職業健康研究院、芬蘭技術研究中心、芬蘭標準化協會、事故保險機構聯合會、保險公司、高等院校、職業醫療服務機構、芬蘭工作環境基金等都圍繞職業安全與健康開展科研工作,提出政策建議,實施培訓和提供專家服務。根據芬蘭法律要求,生產單位必須設立職業安全與健康經理、職業安全與健康代表、職業安全與健康委員會等職位和機構。雇主和雇員都有遵守職業安全與健康法律法規的義務。以上這些機構部門共同構建了芬蘭的職業安全與健康的運行體系,保證了職業安全事故與職業病的發生率逐年下降。1998年,芬蘭全國工礦企業死亡58人,交通事故死亡24人,職業病死亡130人。2008年,芬蘭全國工礦企業事故死亡38人,交通事故死亡22人,職業病死亡110人。

職業安全與健康監管模式

芬蘭職業安全與健康實行垂直管理的模式。芬蘭社會事務和健康部職業安全與健康司具體負責起草國家有關職業安全與健康的政策和法律法規,并指導地區性職業安全與健康監察機構的工作。芬蘭設有8個地區性職業安全與健康監察機構,共有約450名工作人員,其中350名是職業安全與健康監察員。全國每年開展約2萬次監察活動,2008年開展了2.05萬次監察活動。職業安全與健康監察機構對工作條件和雇傭關系進行指導并提出建議,監督法律法規和有關標準在生產單位的落實。職業安全與健康監察機構有權對任何生產單位進行檢查,并調閱職業安全和健康檔案。職業安全與健康監察機構可以責令雇主對其工作場所存在的職業安全健康隱患進行整改。

芬蘭重視制定職業安全與健康戰略。為引導職業安全與健康工作向持續改進的方向發展,芬蘭社會事務和健康部制定了職業安全與健康戰略,并指導相關部門制定具體行動方案。該戰略的基本目標是通過優化工作條件,維持并不斷改善雇員的安全與健康狀況,減少工傷事故和職業病的發生,使芬蘭職業安全與健康工作在歐洲處于領先地位。該戰略強調工作是幸福生活的基礎,而健康是人生最寶貴的財富。

芬蘭的職業安全健康成效得益于其健全的法制體系,除《職業安全健康法》外,還有《工作場所職業安全健康執行法》《職業衛生服務法》《事故保險法》及《職業病防治法》等4部法律以及相關的職業健康標準。1991年頒布的《芬蘭職業衛生服務條例》,于1994年修訂后引入了維持工作能力特別是老年職工工作能力的條款,作為職業衛生服務法定的預防工作新內容。具體內容包括工作、工作環境、設備、勞動組織的改進與適應,以提高和保持職工的體力與腦力工作能力。這些工作的實施需要管理人員、職工和職業衛生服務部門等全部參與者的密切協作。

芬蘭保險聯合會作為職業安全與健康運行管理的保障部門,對職業健康的監管起到了重要的作用。這一機構除做好工傷職業病保險賠償外,還進行事故原因的調查、事故及職業病統計分析,從中發現問題并提出預防措施,并針對發生事故或職業病的原因組織培訓,以提高工人的專業知識和預防意識,達到降低事故或職業病發生的風險。

芬蘭職業健康研究院是承擔國家職業健康方面科研的專業機構,在全國各大區共設有6個地區性研究所,為第一線職業衛生服務機構提供專家保障。它的職能除為政府提供有關職業健康方面的科研技術支撐、信息支持外,還承擔為企業提供職業衛生技術服務及職業健康培訓工作,如工作環境監測等。芬蘭境內的大部分企業沒有設立獨立的職業安全健康管理機構,一般是由職業健康研究院及其他具有職業衛生服務能力的專業部門提供服務,這些專業部門有效地促進了芬蘭的職業安全健康工作。

芬蘭在職業衛生服務的質量控制標準中應用了ISO9000系列,以特別適應在其生產過程中正在應用這些標準的企業。有些企業在全面質量管理中(又稱“連續性質量改進”)提出了對職業衛生服務的要求,這種做法對于提高職業衛生服務質量和理順工作程序提供了有益的經驗。

職業衛生服務模式

芬蘭的職業衛生服務已有100多年的歷史,且已經批準了國際勞工組織第161號公約(《職業衛生服務公約》)。芬蘭的《職業衛生保健法》頒布于1978年。該法規定,企業必須為所有工人提供職業衛生服務,個體經營者也有權在自愿的基礎上接受市級保健中心提供的職業衛生服務。

2004年,芬蘭“國家計劃”(職業安全衛生2015)獲得政府認可,其中包括了職業衛生服務發展的10項重點內容,具體內容如下:編制和修訂職業衛生保健方面的法律法規;制訂職業衛生保健的內容和高質量服務的規程;確保職業衛生服務體系的高覆蓋率和易獲得性;制訂職業衛生保健的經費與賠償制度;依據《職業衛生保健法》為職業衛生專業人員進行培訓,并確保培訓質量和數量;進行職業衛生保健倫理方面的繼續教育,并提高信息傳播的效率;社會事務和健康部、芬蘭職業健康研究院、職業安全健康局與職業衛生服務機構發展工作場所聯合職業衛生服務的合作模式;開發職業衛生保健的信息管理系統;芬蘭職業健康研究院、芬蘭社會事務和健康部、社會保險機構將和各大學、研究機構在職業衛生保健影響與發展的研究方面進行合作;芬蘭社會事務和健康部將負責監測和監管職業衛生保健發展戰略的實施情況。

芬蘭職業衛生服務的覆蓋率相當高,涵蓋中小企業、個體經營者、農民和其他小單位在內約85%的工人。在只有不到10名雇工的企業里,職業衛生服務的覆蓋率幾乎是100%。而在更小的企業和個體經營者中,覆蓋率則為50%。

在芬蘭,由于為一般人群服務的衛生保健存在不足,職業衛生服務也可以對企業職工及其家屬提供非職業性初級衛生保健。芬蘭提供職業衛生服務的4個模式分別為:市級保健中心模式(覆蓋29%的工人)、企業內部模式(覆蓋15%的工人)、小組模式(覆蓋2%的工人)、私營醫療單位模式(覆蓋48%的工人)。在過去幾年中,私營職業衛生中心覆蓋工人數量增長非常迅速。目前,芬蘭職業衛生服務的重點在于確保預防性和以工作環境為導向的活動處于優先位置。

中小企業職業衛生服務

在芬蘭,平均事故率最高的情況發生在31~50名雇員規模的企業。由于中小企業的工人缺乏專業知識,以及控制工作場所傷害的技術落后,工人暴露在患職業病的高風險中,職業健康傷害在中小企業普遍存在。

芬蘭中小企業職業衛生服務的內容是根據每個工作場所的風險評估而確定的,重點在于預防。芬蘭的中小企業具有很高的職業衛生服務覆蓋率,這不僅得益于法律規定,也因為靈活的職業衛生服務模式的有力促進。芬蘭《職業衛生服務法》規定,無論企業屬于何種工業部門及規模大小, 所有雇主都要為雇工提供職業衛生服務,包括農民在內的個體經營者也有權獲得職業衛生服務。中小企業的職業衛生服務首先以評估每個工作場所的風險為開端,服務內容取決于企業的風險評估狀況。隨后是提供更為具體的服務,如暴露監測、具體健康檢查等。芬蘭中小企業的職業衛生服務重點為職業暴露的評估與控制,但也包含一些治療服務。雇主可以自主選擇職業衛生服務模式,這種選擇有助于擴大職業衛生服務的覆蓋面。

在芬蘭,為中小企業提供職業衛生服務的兩種最常見模式是市級保健中心模式和私營醫療中心模式。市級保健中心模式主要覆蓋農村地區的工人,包括個體經營者和農民。私營醫療中心模式則在城市地區占主導地位。在芬蘭,由市級保健中心組織分散在全國的大型企業為小型企業、個體經營者、小作坊的職工提供職業衛生服務,這一做法非常成功。如果符合“良好職業衛生服務”規定的要求,50%的職業衛生服務經費可由社會保險部門支持,但需提供有關的證據。如是否符合職業衛生與安全法規,并由企業職業衛生與安全委員會確認服務的提供是適宜的。這一制度適用于所有規模類型的企業。

在芬蘭,職業衛生團隊一般由一名職業衛生醫師(OP)和一名職業衛生護士(ON)組成,在特殊情況下還會有物理治療師的加入,為中小企業提供基本職業衛生服務,如通過工作場所調查進行風險評價,對初級、二級、三級預防行動提供建議。職業衛生醫師的職責是評估風險、計劃和實施職業衛生服務,職業衛生護士則積極參與其中。職業衛生醫師專注于職業衛生方面的職業病診斷,然后向登記部門進行報告。對職業衛生護士的要求是比職業衛生醫師更密切地對工作現場進行訪問。

芬蘭在職業衛生服務項目內開展職業衛生促進活動,目的是通過早期預防和對職工健康、工作環境、工作組織的促進活動,增進和維護職工的工作能力。自1995年起,芬蘭開始實施“全國行動計劃”,為小企業免費提供職業衛生綜合性服務。該計劃不僅以傳統的職業衛生問題為目標,還包括其他相關領域,如工作能力的維護、生產效率等。該計劃涉及了許多組織,包括一線職業衛生服務提供者、雇主組織、職業康復與培訓中心以及芬蘭職業健康研究院。

編輯 寧 遠