從訴訟角度談質(zhì)監(jiān)行政許可的注意事項

■文/赫成剛 范建斌

為了實現(xiàn)行政審判對行政執(zhí)法質(zhì)量的助推作用，2009年12月14日，最高人民法院率先對行政部門最為倚重的行政許可行為從訴訟的角度制定了《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），并于2010年1月4日正式施行。這是繼《行政訴訟法》頒行20年來，最高人民法院首次針對某一類具體行政行為的行政訴訟專門做出的司法解釋。在《規(guī)定》中，既有對行政許可的實體新要求，也有對行政許可的程序、時限新要求，既有對訴訟主體資格的突破，更有對舉證責(zé)任的突破。本文結(jié)合對《規(guī)定》的理解和行政許可工作實際，對質(zhì)監(jiān)部門各項行政許可工作中應(yīng)注意的事項進行了梳理，以期對今后工作有所裨益。

對訴訟主體的新要求

“兩造具備，師聽五辭”是千百年來對案件審理主體形式上的具體表述。但行政許可授益的獨特性，決定了行政許可實施部門必須在許可過程中時刻在公共利益和個人利益二者張力之間尋求一種平衡。因此，訴訟主體尤其是其中的原告資格的確定就不能以一般的行政訴訟原告標(biāo)準(zhǔn)來確立。特別是對涉及到自然資源、社會公共資源的行政許可，由于有著許可數(shù)量上的限制，對于提起公益性行政許可的公民、法人和其他組織，盡管與具體的行政許可事項沒有直接的利害關(guān)系，亦應(yīng)具備不二的原告資格。具體到質(zhì)監(jiān)部門的許可，諸如汽車安檢資質(zhì)許可、實驗室資質(zhì)許可等，亦屬于上述情形。不應(yīng)原告不是具體行政許可的申請人而拒絕其訴求。

與行政處罰、行政強制等其他的行政行為不同，一個完整的行政許可，除了行政許可部門的許可決定這一主行為外，往往還有現(xiàn)場審核、檢驗、檢疫等技術(shù)性的輔助行為。同時，由于一些行政許可事項的復(fù)雜性，往往有多個許可部門共同完成。為此，《規(guī)定》針對三種個別情形作出了明確要求：一是對于行政許可需要上級行政機關(guān)批準(zhǔn)而當(dāng)事人對批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)行為不服一并提起訴訟的，批準(zhǔn)機關(guān)與決定機關(guān)為共同被告。二是依法須經(jīng)下級行政機關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織初步審查并上報，當(dāng)事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的，以下級行政機關(guān)或者管理公共事務(wù)的組織為被告。三是對統(tǒng)一辦理的行政許可，以對當(dāng)事人作出具有實質(zhì)影響的不利行為的機關(guān)為被告。對質(zhì)監(jiān)部門而言，主要有兩種情形。由于國家質(zhì)檢總局和各省級局本著便民、高效的原則，一是將部分工業(yè)產(chǎn)品和食品生產(chǎn)許可的受理、現(xiàn)場審查交由市局行使。由于上述行為從法制的角度來講只是一種委托行為，對于經(jīng)上述受理、現(xiàn)場審查后的許可決定不服的，省局應(yīng)為被告。二是將初步審查或者檢驗的輔助行為交給下一級行政機關(guān)或者技術(shù)機構(gòu)、協(xié)會和行政許可審查中心行使，如果只針對受理與否、現(xiàn)場審查合格與否不服的，上述機構(gòu)應(yīng)為被告。

對訴訟范圍的新要求

訴訟范圍，具體到行政許可訴訟，包括許可的決定、變更、延續(xù)、撤回、注銷和撤銷等主行為，也包括現(xiàn)場審核、檢驗、檢疫等輔助行為。既指上述兩種實體行為，也涵蓋受理、補正申請材料的告知、聽證等程序行為，還包括行政部門是否履行允許原告查閱行政許可決定及有關(guān)檔案材料或者監(jiān)督檢驗記錄的后續(xù)行為，以及是否以其他關(guān)聯(lián)行政許可行為為前提的行政行為共四種行為。對于實體行為，不管作為還是不作為，《規(guī)定》都明確為是行政訴訟的受案范圍。對程序行為，行政機關(guān)接受行政許可申請后，在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，依照《規(guī)定》要求，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。如果僅就行政許可過程中的告知補正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但因此導(dǎo)致許可程序?qū)π姓S可主體事實上終止的應(yīng)當(dāng)受理。也就是說，如果因為是否補正材料、聽證的爭議而導(dǎo)致許可申請成為不能，申請人提起訴訟的，法院應(yīng)當(dāng)受理。對后續(xù)行為，被告無正當(dāng)理由拒絕原告查閱行政許可決定及有關(guān)檔案材料或者監(jiān)督檢查記錄的，人民法院應(yīng)予受理并可以判決被告在法定或者合理期限內(nèi)準(zhǔn)予原告查閱，以保護原告的知情權(quán)。對關(guān)聯(lián)行為，如果關(guān)聯(lián)行為存在“明顯缺乏事實根據(jù)”、“明顯缺乏法律依據(jù)”、“超越職權(quán)”或者“其他重大明顯違法情形”的，人民法院對被訴行政許可行為不予認(rèn)可。就質(zhì)監(jiān)部門來講，最值得注意的是，以工業(yè)產(chǎn)品和食品的許可為例，總局對獲得許可后的監(jiān)督檢查檔案管理監(jiān)督檢查制度要求，如果相關(guān)人員要求查閱行政許可決定及有關(guān)檔案材料或者監(jiān)督檢查記錄，除涉及國家秘密或者商業(yè)秘密部分外，相應(yīng)部門有提供的義務(wù)。特別是在食品生產(chǎn)許可中，如果企業(yè)的主體資格的認(rèn)定——工商營業(yè)許可這一關(guān)聯(lián)許可行為，有重大法律或者事實缺陷，以此進行的食品許可法院也不予認(rèn)可。

對“法定期限”起算的新要求

隨著行政許可各項程序的不斷完善和信息技術(shù)的發(fā)展以及適應(yīng)行政效能的需要，行政許可申請、材料受理等大量的程序性行為得以通過信息網(wǎng)絡(luò)的途徑完成。而行政許可部門對每一環(huán)節(jié)都有著時限的要求或者承諾。不同的時限履行結(jié)果往往會導(dǎo)致不同的許可結(jié)果，其中以受理的“法定期限”尤為突出。為此，《規(guī)定》對受理“法定期限”起算提出了新的要求，即：“法定期限”自行政許可申請受理之日起計算；以數(shù)據(jù)電文方式受理的，自數(shù)據(jù)電文進入行政機關(guān)指定的特定系統(tǒng)之日起計算；數(shù)據(jù)電文需要確認(rèn)收訖的，自申請人收到行政機關(guān)的收訖確認(rèn)之日起計算。受理的“法定期限”如此，以數(shù)據(jù)電文形式的其他材料的辦理期限理應(yīng)這樣。

對證據(jù)原則的新要求

為準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實，公正、及時地審理行政案件，2002年7月24日，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》。確定被告對做出的具體行政行為的全部證據(jù)負(fù)有舉證責(zé)任，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)，并可能導(dǎo)致敗訴等不利的后果。然而，由于行政許可的授益性，如果一味要求行政許可部門負(fù)有舉證責(zé)任而在舉證不能的情況下，不管審理結(jié)果如何，極有可能損害公共利益或者個人利益，從而與原告的訴訟初衷相悖。為此，《規(guī)定》明確要求，被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，與被訴行政許可行為有利害關(guān)系的第三人可以向人民法院提供；第三人對無法提供的證據(jù)，可以申請人民法院調(diào)取；人民法院在當(dāng)事人無爭議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的情況下，也可以依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。第三人提供或者人民法院調(diào)取的證據(jù)能夠證明行政許可行為合法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。

對行政許可適用法律時效的新要求

行政許可是行政部門最為倚重的一項管理措施，其所依據(jù)的法律規(guī)范也在不斷的制定、修改之中。如何確立行政許可適用的法律規(guī)范，是審理行政許可訴訟案件無法規(guī)避的問題。為此，《規(guī)定》明確指出：“人民法院審理行政許可案件，應(yīng)當(dāng)以申請人提出行政許可申請后實施的新的法律規(guī)范為依據(jù)；行政機關(guān)在舊的法律規(guī)范實施期間，無正當(dāng)理由拖延審查行政許可申請至新的法律規(guī)范實施，適用新的法律規(guī)范不利于申請人的，以舊的法律規(guī)范為依據(jù)。”即行政許可法律規(guī)范的適用有條件的采用“從新兼從利”的原則。所謂“從新”，是指在許可申請受理后、許可決定做出前的時期內(nèi)，如果遇有相關(guān)新的許可法律規(guī)范生效，即便申請受理時依據(jù)舊有的規(guī)范，仍按新的規(guī)范去審查和決定。但是，由于行政機關(guān)的不當(dāng)拖延至新的法律規(guī)范實施、而依照新的規(guī)范又不利于申請人的，適用舊的法律規(guī)范。同時有進一步明確，“被訴準(zhǔn)予行政許可決定違反當(dāng)時的法律規(guī)范但符合新的法律規(guī)范的，判決確認(rèn)該決定違法；準(zhǔn)予行政許可決定不損害公共利益和利害關(guān)系人合法權(quán)益的，判決駁回原告的訴訟請求。”

除此之外，《規(guī)定》還就在行政許可過程中，因許可人等主觀原因或者許可所依據(jù)的法律規(guī)范變更等客觀原因，相關(guān)機關(guān)和人員的賠償或者補償?shù)拇_責(zé)、程序和標(biāo)準(zhǔn)做了明確界定，在此不再贅述。