論政府質量監督的局限性和企業產品質量主體責任的構成

■文/張同秀

“質監部門履行的質量監督職責是依照法律法規規定對產品質量進行的監督, 相對于企業自身的質量監督與控制，這是一種政府質量監督行為，也稱為政府規制行為。以政府規制的能力和范圍來講都存在局限性，而企業的自律、自我監督才是最基礎的質量控制行為。本文僅從政府質量監督和企業自律的特性分析兩者的地位和作用，以期從一個角度闡述提高質量監督有效性和產品質量水平的途徑。

政府質量監督的局限性

（一）政府質量監督的特性

國家質檢總局對產品質量的監督是作為“國務院產品質量監督部門主管產品質量監督工作”，地方各級質監部門也是作為“縣級以上地方產品質量監督部門主管本行政區域內的產品質量監督工作”（《產品質量法》第八條）。即質監部門對產品質量的監督是作為政府部門依照法律授予的職權對一定區域內的產品質量實行的監督，目的是“提高產品質量水平，保護消費者的合法權益，維護社會經濟秩序”（《產品質量法》第一條）。其中保護消費者的合法權益，維護社會經濟秩序是出發點和落腳點，提高產品質量水平是監督的目標和效果體現。政府質量監督的法律定位和目的要求體現出監督的特點：一是依法監督，監督的內容、方式、范圍、程序必須依法進行；二是一種宏觀意義的監督，作為一級政府部門代表政府對質量的監督在總體規劃和安排上應當是宏觀意義上的監督，監督過程中會涉及部分企業個體，但監督的本質特征是宏觀性的，有它的宏觀目標和落腳點;三是這種監督從質量監督原始分類的“三方理論”來講是第三方監督，而企業自身的監督屬第一方監督。

（二）產品質量監督的專業性決定政府質量監督的局限性

隨著市場經濟的繁榮和發展，市場的產品種類繁多，生產資料品種多樣，生活用品豐富多彩，極大地滿足了社會生產和人們的物質生活需求。同時，隨著大量先進科學技術用于工業生產，產品的功能日趨多樣化、智能化、專業化。產品種類的繁多決定了產品質量監督方法的多樣化，不同種類的產品需要不同的監督方法，大批量生產產品需要抽樣式監督，大型成套設備需要每個環節的嚴格把關，而不同產品監督的技術手段和設備也各有不同。產品功能的多樣化、智能化決定了每種產品功能的專業化，需要專業化的監督檢測設備和專業化的監督人員。市場產品的多樣化和產品品質的專業性也決定了作為國家質量監督部門監督能力的局限性：首先是監督設備能力的局限性。國家依法設立和授權的監督檢驗機構的檢驗設備和能力無論如何不可能包含所有的產品或者產品的所有質量性能，目前的監督檢驗能力只能涵蓋重點產品或產品的重點（安全）性能；其次是監督人員能力的局限性。目前質量監督的管理人員和檢驗技術人員多是綜合性的管理和檢驗類型，真正具體到某種特定產品，監督人員的專業知識和技術素質大部分沒有企業的專職人員水平高，加之日常繁重的監督檢驗工作量，使他們沒有時間也沒有能力去深入學習和掌握某一種產品的專業知識，真正的專業知識需要在企業的生產實踐中學習和積累，而這是監督檢驗人員無法得到的；再次是監督范圍的局限性。因人力、物力等因素的影響，國家質量監督的范圍是受限制的，目前的質量監督形式如監督抽查、生產許可、強制性產品認證等只能涵蓋部分產品，對這部分產品的監督也只能是定期進行或者用市場準入等形式進行監管。這就決定了質量監督只能對部分產品進行不能涵蓋全部產品；對部分產品的監督也只是部分環節不可能涵蓋全過程。即使基層質監部門對企業實行的“區域監管”也受上面分析的能力和人員素質等因素的限制，不可能對所有企業的所有產品實行監督，對重點產品的監督也不可能做到全過程進行。

綜上，從質量監督的設備、人員能力和監督范圍來看，政府對產品質量的監督均是受限制和有局限性的。另一方面，政府的質量監督有可能會使企業更傾向于一種消極的角色，即因擔心質量監督查出問題而采取應付監督的態度：在抽查型監督中應付抽樣人員的抽樣，對檢驗結果施加影響；在許可型質量監督中應付性地取得相關資質，并對許可的中間環節施加影響，一旦取得某種資質后不能持續地保持資質審查時的狀態；在基層的質量監督監管中，因監管機構和企業服務性協議的簽訂而使監督部門和企業成了“一家人”，使質量監督的有效性和威懾力大打折扣。這種消極傾向不僅影響監督的有效性和權威性，而且使部分企業不是從自身內部完善質量保證體系切實提高產品質量入手，而是為應付質監部門的監督而采取某些行為，最終結果不利于產品質量總體水平和企業質量管理水平的提高。

企業自律機制的優越性

企業內部的質量管理和控制機制即是企業對產品質量的自律機制。目前企業內部質量管理和控制已有完善的理論基礎和實踐經驗。相對于外部質量監督從理論和實踐上的不完善和消極影響，企業內部通過自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列機制對產品質量的控制，只要能夠認真履職，就能發揮其主動性和同步性的優勢，使穩定生產合格產品和不斷提高產品質量成為可能。

（一）企業內部質量控制的主觀能動性

企業的主觀能動性是企業產品質量水平提高的主觀內部因素。質量是生產出來的，不是監督出來的，企業有了主觀能動性才能調動內在的機制力量，利用各種技術的、管理的、人力的資源和能力創造高質量的產品，并采取各種措施不斷改進和提高產品質量水平。內部質量控制是內發性的，控制質量的愿望是從企業及其員工自身生發出來的，可以激發企業自身的進取精神，促使企業樹立良好的質量管理意識和質量理念。內因是影響事物的決定性因素，外因通過內因而起作用，如果沒有企業自身良好的質量理念和質量控制體系，任何外部監督都不會起到決定性和根本的作用。

（二）企業內部質量控制的同步性和專業性

企業內部的質量控制系統是企業管理系統的一部分。企業每天面對的是復雜的現實狀況，各種狀況隨時出現，只有企業的內部機制才能應對各種各樣的狀況。質量管理和控制活動也不例外，有許多復雜的管理環節和關鍵點，每一個環節都可能出現超出常規的狀況，只有內部的控制機制才能適時地介入相關環節，進行調節和監控，將超出常規的狀況調回到正常的軌道，這就是企業內部質量控制的同步性，這種同步性是任何外部監督手段和方法做不到的。不同產品的生產企業因設備、工藝、執行標準等不同而有不同的質量控制方法和特點，這是企業內部質量控制的專業性；即使是相同產品的生產企業設備工藝大致相同，因其歷史發展，人員組成、企業文化、管理習慣也會千差萬別，在質量管理和控制的具體操作上往往也不盡相同。因此，不僅不同產品的生產企業，就是相同產品的生產企業在對待質量問題時也會采取不盡相同的方法和措施，這就是內部質量控制的特殊性。這種專業性和特殊性也是外部質量監督所無法企及的。

（三）企業內部質量控制實現的可能性和必要性

企業內部質量控制和監督是有可行性的。企業內部質量控制的主觀能動性能夠保證企業質量體系的內在活力和主動控制功能，而這種內發性在目前的環境下也使其存在成為可能：第一，市場競爭機制要求企業必須不斷提高產品質量，才能在激烈的市場競爭中站住腳，有生存的希望；第二，不斷強化的企業社會責任意識和壓力，也使企業領導和員工的社會責任感和向善意識不斷增強，促使企業遵守社會公德，不讓危害公眾安全健康的產品進入市場。第三，法律法規規定對企業形成的警戒線和政府的質量監督也迫使企業依法生產經營，不使違法產品走出廠門，即法律的嚴格規范和外部監督機制的約束促使企業必須完善內部控制，以使生產的產品是合法合格產品。另外，在現實環境下，市場競爭機制尚不完善，外部監督因各種原因相對薄弱，造成了企業的內部控制體系還不完善或者不能完全發揮作用，致使違法行為時有發生，問題產品不斷出現，只有促使企業完善內部控制機制才能從根本上控制產品質量，保證生產合格產品。反之，如果企業內部控制機制本身都不能控制產品質量，任何的外部監督都是治標不治本的，不可能保證連續地生產合格產品。例如：一個出廠檢測手段不完善的生產企業，連自己出廠的產品是否合格都無法驗證，再嚴格的監督、嚴厲的制裁都不能保證該企業不再生產不合格產品。因此，企業內部質量控制和監督機制是重要的必不可少的控制和監督環節，是從根本上控制產品質量的治本措施。

企業產品質量主體責任的構成與監督機制

企業是市場主體，從完善市場經濟秩序，鼓勵市場競爭的角度，企業應當是產品質量的責任主體；另一方面《產品質量法》規定“生產者、銷售者依照本法規定承擔產品質量責任”（《產品質量法》第四條），因而，企業是產品質量責任主體，也是法律賦予的責任和義務，企業必須承擔該項義務，履行產品質量責任主體的職責。

（一）企業產品質量主體責任的表現內容

《產品質量法》規定了企業產品質量責任的構成：一是對其生產的產品內在質量和產品的包裝及標識負責（《產品質量法》第二十六、二十七、二十八條）；二是不得從事法律規定的禁止性行為，不得生產國家明令淘汰的產品，不得偽造產地，不得偽造或者冒用他人的廠名廠址，不得偽造或者冒用認證標志等質量標志，不得摻雜摻假、以假充真、以次充好，不得以不合格產品冒充合格產品（《產品質量法》第二十九、三十、三十一、三十二條）。一旦出現了違反法律規定的產品或者從事了禁止性行為，要承擔相應的法律責任。對某些特定產品，法律法規還規定了特殊的企業產品質量責任，如：《食品安全法》規定了食品生產企業原料、添加劑、相關產品的進貨查驗責任，出廠檢驗記錄責任和新食品原料申請責任等。

（二）企業產品質量主體責任的內部保障

為了保證生產企業質量責任的落實，《產品質量法》還規定了企業應當建立健全內部產品質量管理制度，嚴格實施崗位質量規范、質量責任以及相應的考核辦法（《產品質量法》第三條）。建立企業內部質量管理制度和實施崗位質量規范作為落實質量責任的手段和措施，目前已有完善的管理理論和實踐，例如：實施ISO9000系列標準、全面質量管理等。

企業質量主體責任落實在制度層面即是建立并實施一系列質量管理制度和崗位質量規范，從管理體制上保證生產的產品符合要求。但在目前市場機制尚不完善、國民綜合素質普遍有待提高的情況下，單靠企業的制度和國家的監督有時對產品質量問題，特別是質量安全問題是力不從心的，近幾年重大質量安全問題也出現在了管理制度完善、質量管理方法先進的大企業。因此，還應當從企業乃至全社會質量文化建設入手，構筑企業質量社會責任、質量倫理責任體系，從企業內部建立承擔社會責任的質量文化和理念，并讓這種理念成為上至企業高管下至普通職工的共識，貫穿到內部的質量管理和控制體系中，形成為社會負責、為消費者負責的基本倫理道德觀念，為杜絕不安全產品進入市場奠定思想文化基礎。

（三）對企業產品質量主體責任的監督機制

市場經濟中企業是經濟人，追求經濟效益最大化是企業的本能和最根本利益，因此對落實企業質量主體責任進行監督是必要的，《產品質量法》也規定了監督的手段和措施：如對企業產品質量進行監督抽查制度，企業對依法進行的產品質量監督檢查不得拒絕；對可能危及人體健康安全產品的許可制度、產品和質量體系認證制度、對違法產品查處制度等。對特定產品還有質量風險檢測與評估，從業人員健康管理、缺陷產品召回、安全事故預警處置等監督制度。這些監督制度與措施是從外部對企業內部責任機制的監督，監督對象是企業的質量保證機制，通過對具體不合法行為的監督查處，檢查企業內部責任機制存在的問題。監督的目的是督促企業落實自身的管理制度，完善自身的責任機制，而非越俎代庖地替企業做自己應當做的工作。例如：監督抽查制度，通過抽查發現企業的不合格產品，通過對企業生產不合格產品違法行為的監督和查處，責令企業找出不合格產品造成的制度、意識等方面的原因，督促企業提高認識、完善制度，而非簡單地再抽樣復查產品合格即完事大吉。即通過抽查產品質量發現企業違法行為的外部表現，通過對外部表現的處理，促使企業發現內部保證機制存在的問題，進而整改完善內部責任機制。監督的對象是企業的內部保證機制，而非表面上的不合格產品。再如：生產許可制度也應當是設置準入門檻，促使企業建立完善的質量保證體系，并通過年審、日常監督等形式發現企業內部質量保證機制存在的問題，并督促其及時完善，如有確實達不到準入時質量保證機制要求的，采取措施取消企業的生產資格。

綜上分析，作為第三方監督的政府質量監督從其能力和范圍來講是有局限性的，而企業內部的質量控制與監督有其主觀能動性、專業性和同步性優勢。要從根本上控制產品質量、提高質量水平，必須發揮企業內部質量控制的主動性和專業性優勢。形成從制度和質量文化層面完善的企業內部質量控制機制，切實落實企業產品質量主體責任，是從根本上解決產品質量問題、提高產品質量水平的方法，是治本之舉。外部的監督起督察促進作用，監督的對象是企業內部的質量責任機制，而非就產品質量監督產品質量。