加快經濟發展方式轉變促進我國節能減排體制機制完善

■/李文增 李拉

（作者：天津市經濟發展研究所金融發展研究中心主任 ；天津金融資產交易所戰略發展部研究人員）

能源發展和安全及環境的改善是全人類共同關心的問題，也是我國經濟社會發展的重要問題。

能源，是人類賴以生存和一切社會活動的基本物質保障。人類在享受能源帶來的經濟發展、科技進步等利益的同時，也遇到一系列無法避免的能源安全挑戰，能源短缺、資源爭奪以及過度使用能源造成的環境污染等問題，威脅著人類的生存與發展。隨著有限能源的不斷開采，能源面臨緊缺、匱乏甚至枯竭。作為我國實現可持續發展國家戰略的一部分，探索有中國特色的節能減排體制機制以應對環境和氣候變化挑戰，作用和意義重大。

一、加快轉變經濟發展方式實施節能減排

由于石油、煤炭等目前大量使用的傳統化石能源日益減少，新的能源生產供應體系又未能完整地建立起來，使世界經濟常常出現能源緊張狀況，加上人們缺乏危機感，形成高能耗狀況，不僅造成能源危機，而且導致環境污染，還會引發人類生存危機。

當今世界人口已突破60億，和十九世紀末期相比增加了2倍多，而能源消費量卻激增16倍多。作為世界上最大的發展中國家，中國是一個能源生產和消費大國，面臨的能源緊張狀況十分嚴峻。上個世 紀90年代以來，中國經濟持續高速發展帶動了能源消費量急劇上升。自1993年起，中國由能源凈出口國變成凈進口國，能源總消費已大于總供給，能源需求的對外依存度迅速增大。煤炭、電力、石油和天然氣等能源在中國都存在缺口，其中，石油需求量的大增及其引起的結構性矛盾日益成為中國能源安全的最大難題。

去年底召開中央經濟工作會議進一步強調,要推進節能減排。如何實現節能減排目標,加快經濟發展方式轉變無疑是一個重要途徑。即用低能耗、多產出，減量排放和循環經濟的經濟發展方式解決，通過加快建立和完善與之相適應的體制機制來實現。

二、國際國內建立和完善節能減排體制機制的基本情況和經驗

（一）以市場機制為主要途徑開展節能減排

1.國際社會通過建立相關交易市場為重要基礎推動節能減排和相關產業發展。倡導節能，控制二氧化碳等溫室氣體排放要在形成輿論環境和政治環境的基礎上用市場機制來推動。對大多數發達國家而言，排放權等同于發展權，其日益成為一種稀缺資產。建立碳排放物的交易市場，是應對氣候變化問題最有效的措施之一。交易機制能發揮市場優化環境資源配置的基礎性作用，體現排放權的稀缺性和價值，有效確定排放權價格，為遏制氣候變暖提供有效激勵。

基于未來碳交易的巨大規模和金融創新進展，排放權的金融屬性日益顯現，極有可能成為一種新的泛貨幣化的價值符號。已有學者呼吁企業要做好準備以“迎接碳元時代的到來”。芝加哥氣候交易所、歐洲氣候交易所、蒙特利爾氣候交易所等紛紛成立，并在碳金融領域掌握了相關交易品種的定價權。主要發達國家通過這些交易所進行碳交易，降低溫室氣體排放并取得明顯經濟效益：英國提高了能源利用率；德國促進了經濟效益與環境效益的統一；日本將碳排放權交易視為“21世紀第一個巨大商機”；美國通過排放權市場交易平臺，既緩解了溫室氣體排放壓力，又進一步強化了其金融體系和在新能源科技領域的競爭力。

在這種背景下，碳排放權交易市場規模迅速擴大：2006年全球碳市場成交額增幅為187.5%；2007年為101.7%；2008年，即使在金融危機影響下，增幅仍高達100.5%，全球碳排放市場交易額達到1260億美元。世界銀行預測2012年碳排放交易市場將達1900億美元，可能超過石油期貨市場成為世界第一大市場。

2.國內通過建立排放權交易市場協調區域經濟發展。我國碳排放交易市場在節能減排政策導向和清潔發展機制等因素影響下，成長迅速，已成為世界上最大的碳排放權供應國之一。北京環境交易所、 上海能源環境交易所、天津排放權交易所等排放權（或環境產權）交易專業機構相繼成立。不管是聚焦國內還是環顧全球，資源環境類交易市場已成為相關產業進行市場競爭的戰略制高點，對相關區域經濟發展有重要意義，并將產業的節能減排潛力轉化為可持續發展的能力。如石油產業是能源消耗和“三廢”排放的重點產業，但因能有效發揮規模經濟和范圍經濟優勢，節能減排反而具有明顯的產業優勢，發展循環經濟、節能減排潛力很大。因此，我國石油、煤炭等產業在這種市場機制條件下，將從產能、耗能大戶轉變為節能大戶，成為節能減排事業的先行者，實現低碳、綠色發展。

與排放權交易在全球興起同步，越來越多的中國企業認識到環境成本和環境風險的重要性，將排放權經濟納入發展戰略規劃。如中石油通過與天津產權交易中心、芝加哥氣候交易所合作成立天津排放權交易所，將“懂石油生產”的產業優勢和“內部管理協調較為有力”的組織優勢轉化為節能減排優勢，在占領市場競爭戰略制高點、主導低碳產業發展方面占據先機。

我國曾向國際社會承諾并制訂“十一五”期間我國單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標。最近，中國政府宣布2020年單位GDP二氧化碳排放量較2005年減少40%~45%，作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃，并制定相應的國內統計、監測、考核辦法。實現這一目標必須要求國內各地區共同努力，通過市場機制，即主要通過排放權交易，使碳排放生產效率高的地區獲得更多的實際碳排放權，而非只依靠降低能源使用和碳排放總量才能完成節能減排目標。這樣，碳排放生產效率高的地區無需人為降低發展速度和規模，而排放少的地區則可通過轉讓排放權獲得經濟收益。由此，我國各地區為更好地發揮各自比較優勢，紛紛在節能減排方面實施能源結構調整，在技術進步方面采取措施，提高單位GDP能效和降低單位GDP碳排放。

（二）在體制上采取措施促進節能減排

國際上有不少國家和地區業非常重視在管理體制上采取措施實施節能減排。

美國加州，碳減排拿汽車“開刀”。在美國加州，交通領域排放的溫室氣體占據40%，比電力行業帶來的排放還要多一倍。因此，美國加州對汽車排放制訂了比國家標準更嚴格的規定。加州是美國第一個通過碳排放總量控制法案的州，其目標是到2020年，溫室氣體排放量控制在1990年的水平。

日本是能源極為缺乏的國家，由此，給普通家庭安裝固體高分子型燃料電池系統成為一項全國性的事業，國家將給予資助，這一計劃預計在明年實現。汽車、空調、冰箱、炊具、微波爐、電視等都被日本列為高耗電機器，也是通過燃料電池節能的重點對象。日本東京計劃到2020年東京溫室氣體排放量與2000年相比要減少25%。

荷蘭的阿姆斯特丹鼓勵環保交通工具。政府每年撥出4000萬美元的預算用于城市基礎設施的環保改造。不久前，阿姆斯特丹市政府還公布了一項限制舊汽車進入市中心的計劃，規定從2009年底開始，所有1991年前生產的汽車都將被禁止進入阿姆斯特丹市中心區域，以減少城市的空氣污染。

尼泊爾首都加德滿都依然保留了昔日原始建筑風貌，但這座城市的環保措施，如“屋頂綠化”、利用太陽能發電和加熱等即使在一些歐洲主流城市也屬于先進的理念和技術。此外，為了最大限度減少能耗，加德滿都政府要求所有建筑高度限制在9英尺(約2.7米)以下。

英國倫敦征收車輛“環保稅”即在交通領域，市政府對排量大的汽車征收每天25英鎊的高額“環保稅”，并在倫敦街頭推出自行車出租服務。

三、我國節能減排工作在體制機制上存在的問題

我國在節能減排的體制機制改革方面雖取得了長足的進步，但仍存在不少問題。

（一）宏觀的能源法體系存在結構性和協調性缺陷。迄今為止，我國能源立法主要是調整某一領域關系，而沒有一個全面體現我國能源戰略和總體調整能源關系和活動的能源基本法。由此，導致我國重大能源發展戰略和中長期規劃沒有確立的法律地位，能源領域宏觀調控、能源結構調整也缺乏充分的法律依據，使得能源“統一管理”如“紙上談兵”。

（二）節能減排工作管理體制導致主管機構權限和職責不清晰。盡管節能減排工作涉及面廣、內容復雜，但現階段機構的模糊設計仍難辭其咎。目前節能減排由國家發展與改革委員會環境與資源綜合利用司節能處具體負責管理，沒有一個從中央到地方乃至基層，管理體系明晰、有處罰權的隊伍有效推進。即使新修訂的《節約能源法》也未明確國務院和各級政府主管節能工作主體之間是如何分工和協調的。正由于權利義務設置不明晰致使節能政策缺乏完整性和系統性，從而嚴重影響節能減排工作有效進行。同時，現行規定側重追究企業違規責任，而對作為節能減排主要參與者的政府部門涉及甚少。一方面，政府機構因不存在責任承擔的風險，執行能力可能會降低 ；另一方面，其權利義務不對等，會影響法律的權威性和公平性，最終因監督和責任機制不完善導致節能減排責任難追究。

（三）相關配套措施尚不夠完善。

2008年后我國雖基本建立節能減排的法律法規及管理體系。但節能標準、標志的制定和修訂較為滯后，能效標準較少考慮未來的技術進步；《節能產品目錄》尚未發布，無法對相關企業實施有效的政策補貼或稅收優惠；能耗和污染物統計指標體系、監測體系和考核體系仍不夠系統。

（四）出口產品結構得到一定優化，但部分高能耗、高污染和資源型行業投資仍然過熱。近幾年，我國高能耗、高污染和資源型行業產品的出口所占比重相對較大，相關部門雖已制定一系列政策控制。但由于這些行業投資能夠促進地方經濟發展，由此導致“兩高一資”投資屢禁不止。

（五）能源價格逐步面向市場，但未充分反映資源短缺和環境污染成本。

我國能源產品定價機制逐步由政府管制向政府調控和市場相結合方向改革，但目前能源價格形成機制仍不完善，并未有效反映資源稀缺性和環境治理成本，從而無法有效抑制高耗能行業的盲目擴張；而且我國能源價格偏低，不利于能源的節約和合理利用；能源價格形成機制、調控機制相對滯后，不利于發揮價格杠桿作用。

（六）節能減排市場機制初步建立，但市場規模相對較小。近年來，我國不斷探索建立推動能源節約與資源綜合利用的新機制，逐步建立了一些地方性交易市場，但和我國龐大的節能市場相比，這種新機制的市場規模還相對較小，從而制約了節能減排事業進一步加快發展。

四、解決目前我國節能減排在體制機制上存在問題的對策建議

（一）加快建立我國能源基本法。這個能源基本法要全面體現我國能源戰略和總體能源關系及活動，由此，使我國重大的能源發展戰略和中長期規劃能有確立的法律地位，能實現能源“統一管理”，并能實施能源領域的有效宏觀調控、能源結構調整。

（二）實施節能減排工作的管理體制改革。首先要在中央設立節能減排工作領導小組，同時在地方設立相應的管理機構，并劃分各級主管機構的權限和職責，以促進節能減排工作有效進行。

（三）完善節能減排相關配套措施。要制定和修訂體現技術進步的科學節能減排標準及標志，頒布《節能產品目錄》，對相關企業實施有效的政策補貼或稅收優惠，要建立一個完整的能耗和污染物統計指標體系、監測體系和考核體系。

（四）對高能耗、高污染和資源型行業過熱投資采取措施。一是建立對地方政府新的考核指標體系，將“兩高一資”產業和產品作為重要指標列入其中；二是實施差別稅收和信貸政策，即對“兩高一資”的企業實施較高的征稅稅率和貸款利率辦法。

（五）建議加快實施資源稅改革。

根據能源等資源價格逐步面向市場，并實施充分反映資源短缺和環境污染成本的資源稅改革，以利資源節約和合理利用，發揮價格對資源和環境狀況調控的杠桿作用。

（六）構建與國內實施節能減排市場機制相適應的多層次市場。即在我國原有的地方性交易市場建立和發展基礎上，由國家有關部門負責籌建全國性排放權交易市場，形成全國性（對國際有一定影響的）和區域性不同層次的排放權交易市場，不僅要進一步擴大這種新市場規模，而且要進一步擴大其影響力，從而推動我國節能減排事業的快速發展，逐步增強我國在此方面的國際話語權。