監(jiān)管缺失影響民資金融準(zhǔn)入

蔡亮

（作者：萬(wàn)和源傳媒公司策劃總監(jiān)）

2010年5月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“新36條”）。其中，涉及金融領(lǐng)域的民間資本準(zhǔn)入，“新36條”提出了允許民資興辦金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)民資發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)。

一、準(zhǔn)入實(shí)際進(jìn)展緩慢

這并不是中央政府首次提倡民資進(jìn)入金融領(lǐng)域。早在2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“非公經(jīng)濟(jì)36條”）中，就提出了“允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)”，包括允許非公資本參股區(qū)域性股份制銀行與合作性金融機(jī)構(gòu)，允許符合條件的非公企業(yè)發(fā)起設(shè)立金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。

令人遺憾的是，自“非公經(jīng)濟(jì)36條”放寬民資金融準(zhǔn)入以來(lái)，中國(guó)金融行業(yè)民資所占權(quán)重不升反降，甚至一度出現(xiàn)“國(guó)進(jìn)民退”的傾向。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2008年末，國(guó)有控股占金融業(yè)投資完成額的比重，從2005年末上升了大約1.9個(gè)百分點(diǎn)。盡管從2006年開(kāi)始銀監(jiān)會(huì)就大力推動(dòng)民資參股相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，但進(jìn)展依然十分緩慢。統(tǒng)計(jì)顯示，截止2009年末，銀監(jiān)會(huì)僅核準(zhǔn)172家民資參股的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)業(yè)。尤其是2009年，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)公布的《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009年——2010年總體工作安排》，該年原計(jì)劃新增382家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，實(shí)際僅新增50家。

二、現(xiàn)行制度約束準(zhǔn)入

民資金融準(zhǔn)入進(jìn)展緩慢，從表面上看源于制度層面的約束。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2007年1月制定的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”，并且持股比例不得低于20%。

這意味著，一方面，民資參股村鎮(zhèn)銀行不得不依附于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，民資在村鎮(zhèn)銀行的話(huà)語(yǔ)權(quán)始終難有實(shí)質(zhì)性提高；另一方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持股比例不得低于20%的規(guī)定也變相削弱了民資在村鎮(zhèn)銀行所占實(shí)際份額。話(huà)語(yǔ)權(quán)難有實(shí)質(zhì)性提高、參股份額又捉襟見(jiàn)肘的尷尬處境使得相當(dāng)一部分試水村鎮(zhèn)銀行的民資最終黯然退場(chǎng)。

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)2008年5月發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，單一自然人、企業(yè)法人、其他社會(huì)組織及其關(guān)聯(lián)方持有的股份均不得超過(guò)小額貸款公司注冊(cè)資本總額的10%。對(duì)于那些一心獲取小額貸款公司最大控股權(quán)的民間資本來(lái)說(shuō)，這一規(guī)定使得其開(kāi)展小額貸款業(yè)務(wù)的熱情驟降。

但仍有相當(dāng)一部分未夠資格直接參股村鎮(zhèn)銀行的民間資本踴躍投入小額貸款公司，寄望于小額貸款公司轉(zhuǎn)型為村鎮(zhèn)銀行，最終實(shí)現(xiàn)自身發(fā)放貸款、吸收存款并舉的民資銀行夢(mèng)。2009年6月，銀監(jiān)會(huì)果然發(fā)布了《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，允許符合條件的小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。但最關(guān)鍵的條件即“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”絲毫未見(jiàn)松動(dòng)。不僅如此，小額貸款公司轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行，還需符合持續(xù)經(jīng)營(yíng)三年及以上，清產(chǎn)核資后無(wú)虧損掛賬，且最近兩個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利的條件?？胺Q(chēng)苛刻的轉(zhuǎn)制條件最終擊碎了相當(dāng)一部分民資的銀行夢(mèng)。

三、監(jiān)管缺失是根源

那么，中央政府緣何要在放寬民資準(zhǔn)入的同時(shí)給出相當(dāng)嚴(yán)格的制約條件？種種跡象表明，現(xiàn)有金融監(jiān)管力量不足極易導(dǎo)致的監(jiān)管缺失或是其中最為關(guān)鍵的因素。

按照銀監(jiān)會(huì)目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置，民資參股的村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)大都由銀監(jiān)會(huì)縣一級(jí)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。但銀監(jiān)會(huì)縣一級(jí)配備的監(jiān)管人員一般最多不超過(guò)6人，且相關(guān)人員還承擔(dān)著監(jiān)管農(nóng)村信用合作社以及郵政儲(chǔ)蓄銀行的重任。監(jiān)管人數(shù)的不足和監(jiān)管任務(wù)繁重極易引發(fā)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺失問(wèn)題。站在中央政府的立場(chǎng)，如果不在控股權(quán)和控股比例上對(duì)民資予以限制，那么，只需一起或數(shù)起因監(jiān)管缺失導(dǎo)致的存款抽逃事件發(fā)生，就有可能對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的整體布局造成極為惡劣的影響，最終釀成群體性事件以及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

同樣出于監(jiān)管缺失的考量，“新36條”對(duì)民資金融準(zhǔn)入予以了有限的放寬?！靶?6條”涉及民資金融準(zhǔn)入的最大亮點(diǎn)在于“放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制”。這表明，前述銀監(jiān)會(huì)2007年1月制定的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》很可能會(huì)適度做出修改，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的最低持股比例會(huì)適度有所降低。據(jù)媒體報(bào)道，一些省份已考慮允許發(fā)起銀行在村鎮(zhèn)銀行的持股比例適當(dāng)調(diào)低10個(gè)百分點(diǎn)。

然而，“村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的條件仍將難以松動(dòng)。在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨監(jiān)管缺失的環(huán)境下，唯有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為第一大股東承擔(dān)起村鎮(zhèn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)兜底責(zé)任，中央政府才能謹(jǐn)慎放寬民資的金融準(zhǔn)入尤其是銀行業(yè)準(zhǔn)入限制。

進(jìn)一步研究“新36條”，我們不難發(fā)現(xiàn)，中央政府在放寬民資金融準(zhǔn)入的同時(shí)，設(shè)立了“加強(qiáng)有效監(jiān)管、促進(jìn)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)”的前提條件。這表明，在目前缺乏有效監(jiān)管手段的前提下，“新36條”距民資獲取村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)最大控股權(quán)的夢(mèng)想還有相當(dāng)遙遠(yuǎn)的距離。

總而言之，在銀監(jiān)會(huì)縣一級(jí)派出機(jī)構(gòu)尚未補(bǔ)充足夠的監(jiān)管力量、在中央政府沒(méi)有建立起相對(duì)完善的監(jiān)管體系之前，“村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的底限勢(shì)必牢不可破，民資金融準(zhǔn)入的最終結(jié)果固然可期，但前路依然曲折。