圖書館立法與公共圖書館的發展

刁 歆

（河南省圖書館，河南 鄭州 450052）

公共圖書館是人民的終身學校，是一個城市文明程度的直接標志。作為重要的社會文化基礎設施，它擔負著向廣大群眾傳播科學文化知識的重要使命。如果說，從提高生產力的角度看，公共圖書館是推動經濟發展的加速器，那么從社會穩定的角度看，公共圖書館則是舒緩各種矛盾情緒的減壓閥。公共圖書館作為公共設施，它的各項免費服務，實質上是以整個社會的名義體現同情、善意和關懷。而作為公共圖書館一個分支的社區圖書館，是通過文獻信息的選擇、組織和傳遞來為一定地域內的所有居民服務。它具有區域性、全民性、系統性和多樣性等特征，是普及科學文化知識和提高全民素質的最有效的途徑之一。在發達國家，社區沒有圖書館的配套是不完善的社區，在城市社區規劃中不硬性規定圖書館配置是政策的一個盲點。從國外經驗看，要通過立法解決社區圖書館的配置及經費調撥等問題。

1 我國公共圖書館的現狀及其與發達國家的對比

在英、法、美等發達國家，每個社區居民步行到社區圖書館距離通常不超過10分鐘，它們承擔著社區活動中心的角色。據西班牙《國家報》2002年11月2日的文章《發達國家圖書館概覽》報道：英國共有5000多家公共圖書館，平均每1.2萬居民就有一所圖書館，60%的居民經常去所在的區圖書館。公共圖書館共有藏書1.28億冊，2001年共借出書籍4.8億冊次。法國的省市圖書館的購書費用每年為1.9億歐元，國家圖書館另計。其國家圖書館的預算每年為2.1億歐元，可提供3700個讀者座位，雇傭1900人，共有藏書1100萬冊。法國共有市立圖書館2795家，雇傭22748人，藏書近9700萬冊；其中33%是兒童讀物。市立圖書館注冊讀者為650萬人，其中38%為低齡者。另外還有覆蓋農村地區的97家省立圖書館。美國共有9000個公共圖書館，由市或地方政府提供資金，幾乎所有的圖書館都有自己的網頁，而且運營良好。美國《圖書館雜志》最近進行的民意調查表明，丹佛（科羅拉多州）、哥倫布（俄亥俄州）和波特蘭（俄勒岡州）擁有最好的三家圖書館。在紐約，僅一個皇后區就有62個通借通還的圖書分館，每個分館都是獨立的建筑物，內有數十排書架和成排的電腦，是社區居民最愛去的地方。對比發達國家，我國的公共圖書館和社區圖書館的發展相差甚遠。全國幾座大的公共圖書館2002年的購書經費和人均擁有公共圖書館的數量（見表1、表2）。

目前，社會各界及有關部門已意識到制定一個獨立的《圖書館法》的必要性和緊迫性。加強圖書館立法，建立和健全圖書館法律體系對于確立和鞏固圖書館在信息服務業中的重要地位具有極大的作用。

表1 我國部分公共圖書館購書經費（2002年）

表2 人均擁有公共圖書館

2 圖書館法的概念

圖書館法是國家為協調社會需求與圖書館的關系，保證圖書館事業的發展，經國家權力機關依據一定的法律制定和認可的，調整國家在發展圖書館事業活動中所產生的各種社會關系的行為規范的總和。通常來說，法律有狹義和廣義之分。從狹義上看，圖書館法專指國家最高權力機關或專門立法機關依照法律程序所制定與頒布的規范性文件，例如，圖書館的基本法、部門法和單行法；又如，1850年英國的《公共圖書館法》，1956年美國的《圖書館服務法》等。而廣義上的圖書館法除包括狹義的法律外，還包括國家其他行政機關制定的法令、條例、章程、決議、規則等規范性文件。它應該是以圖書館基本法為主體、部門法與職能法等一系列法律規范相配套所組成的一個完善的法律體系。

2.1 圖書館法律規范的調整對象

作為一種行為規范，圖書館法是具有普遍約束力的、權利義務分明的行為規則，即規范。圖書館法是對同一類社會關系的規范，這決定了它只具有指示性的作用，不可能面面俱到，具體實施辦法則是由相配套的具體法律規范來實現。

2.2 圖書館法律規范體系

不同國家的圖書館專門法，其具體規定有所不同，但總的來說與現代圖書館專門法體現的本職精神是一致的，即體現現代圖書館觀念。其主要包括圖書館的服務性、圖書館的民主性、圖書館的免費制及圖書館員的專業性。從國外圖書館立法過程看，多數國家是先有職能法、專門法，然后才有圖書館基本法，再以基本法為依據訂立相應的具體實施規則。而在實際上，更多是在訂立的專門法中側重于公共圖書館的專門法來發揮基本法的作用。總之，核心是依靠圖書館法，明確圖書館的法律地位及運營的基本原則，確立現代圖書館觀念。

3 圖書館立法的必要性

3.1 圖書館法是保證事業發展所需要的專門的行業法規

繼美國于1846年頒布了世界上第一部公共圖書館法，英國也于1850年頒布了公共圖書館法，立法大大加快了歐美圖書館事業的發展，從而極大地推動了其文化、科學教育事業的迅速發展。

據介紹，目前全世界已有60多個國家和地區制定了250多部圖書館法規，全世界有1/3的國家有圖書館立法。我國自20世紀80年代開始頒布單行的規章性圖書館條例以來，深圳、上海、北京先后進行了地方立法，在一定程度上解決了經費不足、管理體制陳舊、業務隊伍缺乏等制約圖書館發展的重要問題，保證了社區圖書館的配置。但上升到國家的層面，我國目前尚無一部完整的國家級圖書館條例。很多地方的公共圖書館和社區圖書館在規劃建設上缺乏科學標準，存在著無序狀態。這一切都亟待通過立法來予以保障。

3.2 圖書館經費需要圖書館法作法律保障

經費是事業發展的基礎，法律手段是最有力也是最有效的保護措施，它規定國家、社會對圖書館發展的責任，確保圖書館在社會發展中的地位，尤其是保護了圖書館經費的來源和圖書館工作人員的權利、義務以及利益等。

3.3 圖書館立法是讀者需求與圖書館發展的需要

面對知識更新和信息產業的迅速崛起，人們對圖書館的利用率和需求值更高，這與圖書館事業發展滯后的矛盾也越來越突出。圖書館事業要健康順利發展，就要依靠圖書館法來進行保障。因此，制定一部符合我國國情的圖書館法實在是當務之急。據悉，制定《中華人民共和國圖書館法》的工程已經在2001年4月正式啟動。我國圖書館法的編制應在借鑒國外立法經驗的基礎上，結合我國圖書館的實際情況來進行編寫，以期少走彎路，大力推動我國圖書館事業的發展。

4 圖書館立法所應規范的主要內容

4.1 圖書館設置與體制

圖書館法首先應該對圖書館的設置體制做出規范：國家文化部設置國家圖書館；各級政府設置公共圖書館；機關團體或法人單位設置專門圖書館；鼓勵集體和個人興辦圖書館。法律做出這樣的規定對促進圖書館事業的發展是有益的。

明確了圖書館的設置體制，實際上是明確了圖書館的最終責任者。誰設置，誰投入是圖書館活動的基本原則。設置主體擁有管理圖書館的權利，也要向圖書館投入經費、配備人員、設施等，承擔保證圖書館正常運營的責任。

公共圖書館和社區圖書館是圖書館社會形象的集中體現，是公眾認識和理解圖書館的主要渠道。因此，法律應該對公共圖書館和社區圖書館系統的服務網絡建設做出基本規定：一是各級政府應當根據當地的社會發展狀況、人口數量和分布，并參照國際通行標準確定公共圖書館和社區圖書館的數量、布局和規模；二是公共圖書館和社區圖書館網點建設應該納入地方發展、城鎮與社區建設總體規劃。前者說的是建設圖書館服務網的依據，后者說的是圖書館服務網的實現途徑。這兩點的責任主體在各級政府，受益者是廣大的讀者。

［1］羅欣，劉麗達“公共圖書館立法的必要性”，中國高校圖書，情報雜志，2006，（6）.

［2］資料來源：由廣東省立中山圖書館根據《2001年中國文化文物統計年鑒》及文化部最新統計數據整理。