三起特種設(shè)備案疑難點探討

■文/何云福

新《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》(以下簡稱新條例)自2009年5月1日正式實施以后，適用新條例對特種設(shè)備違法行為實施行政處罰的案例逐年增多。筆者試結(jié)合三起在實踐中發(fā)生的特種設(shè)備案，分析探討新條例在實際操作中的運用。希望能夠引發(fā)質(zhì)監(jiān)執(zhí)法人員對特種設(shè)備執(zhí)法更深層次的關(guān)注和思考。

“取締”應(yīng)該如何適用

某質(zhì)監(jiān)局在實施特種設(shè)備安全監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)某橡膠制品有限公司無氣瓶充裝許可證從事氣瓶充裝，涉嫌未經(jīng)許可擅自從事氣瓶充裝，違反了新條例規(guī)定。執(zhí)法人員通過調(diào)查核實，該公司是家船舶救生用品配套生產(chǎn)廠，將10立方米二氧化碳槽罐充裝至70 L的鋼瓶中，再分裝至2 L至22 L的小鋼瓶中。這兩種充裝行為中，前者屬于新條例的調(diào)整范圍，后者系直接用于船舶救生用品的氣瓶充裝不在新條例的調(diào)整范圍內(nèi)。可見，該公司未經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門許可，從事充裝活動。

從上述案例中可以認(rèn)定某橡膠制品有限公司違反了新條例第二十二條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)新條例第八十條第一款實施處罰。然而在如何適用新條例第八十條第一款“予以取締”的規(guī)定，執(zhí)法人員產(chǎn)生了不同的意見。一種觀點認(rèn)為“取締”是一種行政處罰，應(yīng)嚴(yán)格按照條文規(guī)定，對無證企業(yè)予以取締，主要包括了強制違法行為人停止相關(guān)違法行為，履行既有的法定義務(wù)，糾正違法行為，消除違法后果。形式上包括對違法行為依賴的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品(商品)等財物的控制，甚至包括對違法場所的控制。另一種觀點認(rèn)為，“取締”不屬于《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰類別，實質(zhì)上是一種綜合的行政強制措施形式。主要是要求行政相對人及時糾正違法行為，消除不良后果。后一種觀點認(rèn)為，本案中由于該船舶救生用品配套生產(chǎn)廠是正規(guī)企業(yè)，產(chǎn)品取得中國船級社檢驗認(rèn)可，也已在案發(fā)后及時改正，申請充裝許可，不需要再采取“取締”的措施，在《行政處罰決定書》上也不需要寫明“取締”。

筆者認(rèn)為，“取締”不同于責(zé)令改正，但又有相似之處，在實踐操作中需要進一步明確其內(nèi)涵和形式。新條例規(guī)定了5處“予以取締”的情形，沒有相關(guān)的解釋。筆者認(rèn)為，從鼓勵正規(guī)企業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，如果企業(yè)已經(jīng)積極整改，假若“取締”包括對財物(充裝設(shè)備)、場所的控制，包括建議工商部門注銷其營業(yè)執(zhí)照，是否還要采取“取締”這樣嚴(yán)重的綜合性的行政處理，是令人疑惑的。依據(jù)《行政處罰法》第二十三條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。本案可依據(jù)該條款責(zé)令該公司改正違法行為，同時依據(jù)新條例實施沒收違法產(chǎn)品、罰款等處罰。

“雙罰制”是否可以明確

在A公司廠區(qū)內(nèi)發(fā)生一起起重機傷害死亡事故，經(jīng)事故調(diào)查組認(rèn)定，并經(jīng)所在區(qū)政府批復(fù)同意，A公司對事故應(yīng)承擔(dān)次要責(zé)任，公司主要負(fù)責(zé)人B某應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。A公司未嚴(yán)格履行安全管理職責(zé)，在對外發(fā)包過程中審查不嚴(yán)，將兩臺行車拆卸工程實際發(fā)包給不具備起重機械安裝拆卸資質(zhì)的個人，在租用汽車起重機進場協(xié)助行車吊運時，未審查汽車起重機的施工資質(zhì)，未依法組織制訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，對于拆卸施工過程中組織者和施工人員作業(yè)行為未予以有效的監(jiān)督，直至發(fā)生死亡事故，對該事故承擔(dān)次要責(zé)任。B某作為對事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任單位的主要負(fù)責(zé)人，未依法履行職責(zé)，對該事故承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。某區(qū)質(zhì)監(jiān)局依據(jù)新條例第八十八條第一項規(guī)定對A公司實施處罰，對B某依據(jù)新條例第八十九條第一項規(guī)定實施處罰。

上述特種設(shè)備事故案件，需要考慮“雙罰制”的操作。新條例新增了特種設(shè)備事故分級和調(diào)查的相關(guān)制度，特別是對于特種設(shè)備事故的處理，引入了“雙罰制”的理念。“雙罰制”也稱兩罰制，這原本是一個刑法學(xué)上的概念，部分行政法中也采用“雙罰制”，在對單位實施的行政違法行為依法進行行政處罰時，分別對單位和單位中的直接責(zé)任人員進行處罰。本案嚴(yán)格按照2009年7月3日公布并實施的《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》進行了事故報告、調(diào)查處理，事實上應(yīng)該是比較清晰的，但是在案件的審理中，與“雙罰制”相關(guān)的兩個問題引發(fā)了爭議。其一是對A公司、B某是并案處理還是分案處理；其二是如何明確“上一年年收入”。

按照“雙罰制”的一般運作要求，由于對單位和直接責(zé)任人員同時實施調(diào)查、起訴和審理，在判決時一并判決。因此，筆者認(rèn)為，雖然適用的條款不同，但是對A公司、B某并案處理是比較符合“雙罰制”的精神的。如果分案處理則需要共享調(diào)查情況，不符合行政效率的要求。但是，考慮到新條例對“雙罰制”沒有相關(guān)解釋以及目前質(zhì)監(jiān)執(zhí)法的實際，分案處理也是可行的，也有利于申請強制執(zhí)行。新條例第八十九條規(guī)定的“上一年年收入”是“雙罰制”中對主要負(fù)責(zé)人實施處罰的基數(shù)，是以往僅對單位實施處罰時無需考慮的，然而這一重要概念未見明確解釋。筆者認(rèn)為，“上一年年收入”不能僅按照相對人自述的數(shù)額確認(rèn)，在目前無明確規(guī)定的情形下，可以參照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的規(guī)定。在安全事故調(diào)查處理方面，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》是“一般規(guī)定”，新條例里關(guān)于特種設(shè)備事故的規(guī)定是“特別規(guī)定”。新條例的制定說明中認(rèn)為，《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的實施是修訂條例的主要原因和依據(jù)之一。而且《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》第四十四條明確規(guī)定，發(fā)生特種設(shè)備特別重大事故，依照《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》的有關(guān)規(guī)定實施行政處罰和處分。因此，筆者認(rèn)為目前是否可以參照適用《〈生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例〉罰款處罰暫行規(guī)定》第四條，即“本規(guī)定所稱事故發(fā)生單位主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的上一年年收入，屬于國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的，是指該單位上級主管部門所確定的上一年年收入總額；屬于非國有生產(chǎn)經(jīng)營單位的，是指經(jīng)財務(wù)、稅務(wù)部門核定的上一年年收入總額。”

“責(zé)令限期改正”如何實施

某質(zhì)監(jiān)局查處一起C機械制造有限公司使用未經(jīng)定期檢驗或檢驗不合格的起重機械案。2009年3月25日該局特種設(shè)備安全監(jiān)察員到C公司進行現(xiàn)場安全監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)有5部起重機械未經(jīng)定期檢驗或檢驗不合格正在投入使用，當(dāng)即向該單位開具特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書，要求該單位于2009年4月1日前將上述特種設(shè)備報檢合格注冊登記后使用，5月12日，安全監(jiān)察員再次對該單位開展現(xiàn)場安全監(jiān)察時發(fā)現(xiàn)上述起重機械于4月15日被市特檢院檢驗不合格，但現(xiàn)場仍在投入使用。安全監(jiān)察員當(dāng)即要求該單位停止使用上述特種設(shè)備，整改并報市特檢院檢驗合格后使用。6月2日，該局對此案立案后多次聯(lián)系C公司來人配合調(diào)查，但C公司一直推脫。6月9日，該局安全監(jiān)察人員與執(zhí)法人員再次到C公司現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，上述起重機械仍未經(jīng)檢驗合格還在投入使用。C公司上述行為已經(jīng)違反了新條例第二十八條第三款“未經(jīng)定期檢驗或者檢驗不合格的特種設(shè)備，不得繼續(xù)使用”的規(guī)定，且經(jīng)多次責(zé)令限期整改仍繼續(xù)使用未經(jīng)定期檢驗或者檢驗不合格的起重機械，依據(jù)新條例第八十三條第一款第五項之規(guī)定實施處罰。

這一案件已經(jīng)辦結(jié)，但是也引起我們對“責(zé)令限期改正”的一些思考。新條例有多處規(guī)定了“責(zé)令限期改正”，而且還規(guī)定逾期未改正的給予處罰。但是在操作上，如上述案例，違法單位接到特種設(shè)備安全監(jiān)察指令書后依舊不改正，如何理解“責(zé)令限期改正”的性質(zhì)，如何實施整改？筆者認(rèn)為，要把握四個關(guān)鍵點，一是“責(zé)令限期改正”中的“限期”是一種裁量權(quán)，應(yīng)依據(jù)客觀情況做出具體的期限規(guī)定；二是“責(zé)令限期改正”由監(jiān)察部門而不是執(zhí)法部門做出，依據(jù)國家質(zhì)檢總局《關(guān)于實施特種設(shè)備行政處罰工作的意見》(國質(zhì)檢法[2004]40號)，安全監(jiān)察機構(gòu)按規(guī)定發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令；三是“責(zé)令限期改正”不等同于“責(zé)令改正”，也就是說，發(fā)出包含“責(zé)令限期改正”的監(jiān)察指令書之后，拒不改正的給予處罰，同時依據(jù)《行政處罰法》第二十三條規(guī)定，責(zé)令改正或者限期改正違法行為；四是拒不改正是連續(xù)行為的，以最后時間為限來確定違法行為。對于屢犯、重犯，可以再次責(zé)令限期改正，逾期未改正的給予處罰。