如何正確理解法規的指導原則

■文/陳玉奉

法律的指導原則是幫助人們正確理解法律、指導法律實施的準則。這些準則雖然不一定在法律條文中載明，但卻貫穿于整個法律中。任何一部法律法規的出臺都有其特定的背景和指導原則，了解這些背景、正確掌握這些指導原則對于我們理解好、執行好法律規定具有十分重要的意義。

理解《食品安全法》，需要我們認真把握兩個指導原則。一是預防為主，科學管理。《食品安全法》堅持預防為主，設“食品安全風險監測和評估”以及“食品安全標準”專章。通過建立食品安全風險監測制度，做到食品安全問題提前監測、及時發現、及時研判，從而提前預警、及早處置；通過整合食品衛生標準、食品質量標準等為統一的食品安全標準，提高標準的權威性、統一性和修訂的及時性。二是鏈條管理，過程控制。食品產業作為一個鏈條，任何一個環節出現問題都不能保障最終的食品是安全的。食品生產加工企業作為食品鏈條上的一環，必須往前延伸管理鏈條，控制原輔材料；往后延伸鏈條，確保不安全食品及時召回和處置。特別是作為食品生產加工企業原料的農產品的生產，其組織化程度較低，分散的養殖種植嚴重制約了質量控制措施的有效實施，對后續的食品生產加工埋下了隱患。因此，食品生產企業的原料控制就顯得尤為關鍵。從結果管理轉到過程管理，以嚴格的過程控制保障食品安全，這是食品安全立法的重要變化，也是《食品安全法》設置系列制度并要求嚴格執行制度的主要原因。只有充分了解了這些原則，我們才能明了《食品安全法》的立法原意，才能準確理解《食品安全法》的各項規定，才能正確的貫徹實施好這部法律。

作為實施生產許可管理的食品、特種設備、部分工業產品，其管理同時還需要遵循《行政許可法》。這不僅包括必須遵守《行政許可法》規定的時限、程序、步驟等，更重要的還要理解和遵循立法原則。比如，根據《行政許可法》的原則，行政許可是行政成本最高、行政風險最大的一種管理措施，所以也是迫不得已最后采取的管理手段，如果通過事后監督能夠解決問題的，就不要去設定許可。因此，從長期來看，關于產品的生產許可是要逐步減少而不是增加，加強產品質量監管，著力點還在于強化日常監督。再如，根據《行政許可法》的原則，實施行政許可必須落實許可背后一系列制度規定，決不是發一個證件就能解決問題的。因此，產品生產許可證發放后，必須監督企業落實包括生產許可條件保持、產品檢驗等一系列制度，才能達到生產許可的目的。同時《行政許可法》確立的合法原則、便民原則、救濟原則、信賴保護原則等，都是我們實施產品生產許可須臾不可脫離的重要指導原則。因而行政許可的這些原則也是我們貫徹《食品安全法》、《特種設備安全監察條例》、《工業產品生產許可證管理條例》等專業法律法規的重要指導原則。

進一步講，落實《行政許可法》、《食品安全法》等法律，也離不開一定的法律基礎理論知識和理念。比如，公開、公平、公正的理念，程序正當的理念，強勢應該得到抑制和平衡、弱者應該得到關注和保障的理念。這些理念和原則在幫助我們正確理解專業法律規定、指導具體法律制度的實施方面同樣具有十分重要的意義。

法律理念和原則作為指導法律實施的指導思想，其作用具體表現在四個方面。一是提高人們對法律制度和規定重要意義的認識，加深對具體條款的理解，提高執行法律的自覺性和主動性。二是指導法律制度的具體落實，避免法律執行過程中的機械性和片面性。三是在法律沒有明文規定的情況下，依靠理念和原則可以對具體法律事件作出基本的價值判斷。四是在法律條文之間、法律法規之間存在矛盾或理解不一致時，依照理念和原則可以進行闡釋和界定。