國資監管探路“第四級”

尤放

義烏的經驗告訴我們,集中監管比分散監管要好,監管范圍大比監管范圍小要好,有利于資源配置效率提高

改革,是這些年國資監管之路走得好的前提。2010年5月27日,全國縣級國資監管體制改革現場會議在浙江義烏召開。這標志著持續了近7年之久的三級國資監管體系,將打破沉寂,正式開始向“第四級”延伸和覆蓋。

國務院國資委副主任黃淑和在會上表示,深化國有資產管理體制改革的關鍵就是要發揮國有經濟的控制力、影響力和帶動力,發揮對地方經濟的引領作用。國務院國資委將研究出臺加強縣級國資監管的指導性文件,力爭5年內在深化縣級國資監管方面取得新的變化。

全覆蓋 新挑戰

其實,在全國范圍推進縣級國資監管全覆蓋,目前仍面臨不小的壓力和挑戰。曾經有不少人認為,新的國有資產管理體制只是明確建立中央、省、地市三級監管機構,縣級國有企業主要的任務是退出,而且縣級國有資產總量很少,很難發展壯大。

尤其是最近一段時間,在新一輪地方政府機構改革中,一些地級市對國有資產監管機構進行了相應調整。個別城市在“大部制”改革試點中將“國資委”更名為“國資局”,由直屬特設機構改為職能部門。這在各地國資監管系統引起不小的反響和擔憂。

面對這一切,國務院國資委態度非常明確:舊體制絕不能回潮,必須盡快扭轉地級市出資人轉為職能部門的局面。同時,黃淑和表示,地方國有資產要逐步由國資委進行監管,這將有利于政企分開,有利于國有資產和資源的優化配置,有利于增強國有企業的競爭力。

事實上,江澤民同志早在《關于十六大報告起草工作的批示》中明確指出:“加強國有資產的管理和營運機制建設,很有必要。要充分強調監管的重要性,以保證國有資產保值增值,防止國有資產流失。地方管理的國有資產,是省市縣三級為好,還是省市兩級為好,還需斟酌。下放到縣一級,管理和監督都難以到位。”

由此可見,沒有明確縣一級建立國有資產監管機構,并不是縣級國有資產不需要監管,主要是擔心下放到縣一級,管理和監督難以到位。

一晃六年過去了,這步棋究竟該不該下?仿佛到了一見分曉的時候。目前,從各地來看,縣級國有資產存量并不少:除現有的一塊外,政府對公共設施的投入會增加一塊,行政事業性資產轉為經營性資產會轉化一塊,國有資產通過經營運作也會放大一塊。

在這種現實背景下,國務院國資委對縣級國有資產的監管提出了新的目標和要求。黃淑和表示,只要明確定位,找準著力點,堅持政企分開,明確出資人權責,堅持市場化運作,即使是縣級國有經濟也有廣闊的發展空間。

義烏范本

應該說,義烏的實踐,給縣級國資監管體制改革開了一個好頭。義烏地處浙江中部,發達的小商品讓這個縣級城市名揚天下。但鮮為人知的是,在這片高開放化、高民營化、高市場化的土地上,國有經濟依然獨樹一幟。

義烏國有經濟總量不大,受區位和資源稟賦等因素影響,解放以來,國家對義烏的投資很小,國有產權基本集中在商業、交通運輸業和財政投資的基本建設等領域。截至2009年,義烏國有資產共涉及經營性國有企業26家,資產總額260.71億元,所有者權益125.28億元,國有權益92.56億元。

但正是這一部分少量的國有資產,引領和帶動地方經濟的蓬勃發展。2009年,義烏國有資產實現主營收入58億元,利潤12.1億元,凈利潤8.7億元,上繳稅收5.5億元,同比分別增長了55.8%、67.7%、42%和63.4%。

我們不禁要問,究竟是什么原因,讓義烏國有資產實現了以小博大?義烏市市長何美華一針見血地指出,那就是緊緊抓住市場“無形的手”和國有資產管理“有形的手”,在探索和實踐中走了一條新路子。

早在1996年,義烏就把二輕局、商業局、物資局等承擔經濟職能的行政機構成建制轉為經濟實體,初步實現了政企分開。1998年以“三買斷、一保障”為核心,對全市200多家國有集體企業進行改制,國有資產基本退出一般競爭性領域,

同時,義烏還相繼重組成立了恒大開發公司、交通發展公司、國資經營公司、公用事業公司等四大國有公司,分別作為國有資本向市場、物流、國資培育和處置、民生等事關義烏經濟社會發展命脈領域集聚的“航母”。

2000年,義烏將原屬財政局的國資經營公司改組為國有資產投資控股公司,開始對經營性國有資產實行集中管理。2006年,義烏又成立了國資辦,統籌協調國資監管體制和國企改革發展的各項工作。

經歷了這一系列的改革和探索,義烏在加強國資監管、轉變工作職能以及建立現代化企業制度等方面取得一定成效。不過,國資政企分離不徹底、服務投資領域分散、投融資能力低下等問題仍然存在,尤其是國資配置結構不合理、整體效益不佳、政府協調作用削弱等情況嚴重。

在這樣的背景下,2009年3月,義烏在國資辦基礎上,成立了國資局,代表市政府行使國有資產出資人職責,建立起“市政府—國資局—國有企業”三級國資監管新架構,形成了全面覆蓋,由此帶來了三大根本性的變化。

第一,原由財政局承擔的經營性國有資產統計、產權登記、資產界定等職能移交國資局。第二,各行業管理部不再履行國有資產出資人職責,而是按行業規劃、投資建設、技術標準、規范服務、合法經營等要求對企業管理和指導。國資局對國有企業進行業績評價時充分聽取行業管理部門意見。第三,國資局設黨委和紀委,指導管理國有企業黨建和紀檢工作。

實踐證明,義烏國資監管體制改革取得了明顯成效,監管范圍和對象逐步擴大,國企改制重組和資產整合力度進一步加大,資源配置效率不斷提高,國有經濟不斷發展壯大,成為推動縣域經濟社會發展的重要力量。

改革方向

當然,由于各地經濟社會發展水平存在差距,國有資產的分布和結構多種多樣,因此,在未來縣級國有資產監管體制改革中,國務院國資委將因地制宜,研究出臺加強縣級國資監管的指導性文件,力爭5年內使改革初見成效。

黃淑和表示,義烏的實踐給我們很多啟示。第一,要堅定發展壯大國有經濟的信心。在義烏這樣一個市場化取向改革起步早,個體經濟、民營經濟高度發達的地區,以市場為核心形成一批國有資產,在市場的建設、管理、服務等方面發揮引領作用,并在競爭中不斷發展壯大。這充分說明,在社會主義市場經濟條件下,國有經濟與其他所有制經濟可以在競爭中發揮各自優勢,相互促進、共同發展。

第二,地方國有經濟要有活力,發揮影響力和帶動力。義烏市委市政府堅持國有企業改革的正確方向,不斷深化改革,推動國有企業完善治理結構,轉換經營機制,增強發展活力,并不斷推進國有資本向戰略產業集聚,推進實現國有資產資本化和國有資本證券化,使國有經濟的影響力和帶動力得到有效發揮。義烏的經驗告訴我們,國有經濟自身要有活力,同時把握住方向,不斷引領市場往高處走,國有經濟的影響力和帶動力才能體現出來,并得到充分發揮。我們必須堅定不移地推進國有企業改革,靠改革增活力,靠改革促發展,以國有經濟的不斷發展壯大引領和帶動地方經濟社會的發展。地方國有經濟在一些方面也要體現控制力,比如一些資源性產業要控制住,包括像市場、基礎設施、公用事業、礦產資源等,國有經濟也要控制,有利于引領地方產業升級和結構優化,有利于地方經濟社會發展目標的實現。

第三,完善國資監管體制的核心在于提高資源配置效率。通過這幾年的不斷探索,義烏逐步完善出資人制度,形成了全面覆蓋、權責明確、分類監管、流轉順暢的國資監管、管理和運營體系。按照國有經濟布局和發展規劃的要求,以資本為紐帶,把全市經營性國有資產按照運營特點劃轉給四大國有公司,實現了經營規模化、管理集約化,極大地提高了資源配置效率,也為其他所有制經濟提供了更廣闊的發展空間。義烏的經驗告訴我們,集中監管比分散監管要好,監管范圍大比監管范圍小要好,有利于資源配置效率提高。

編輯|郭大鵬guodapeng@semg.com.cn