大力發(fā)展節(jié)水灌溉是農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的根本保障

◎ 陜西省決策咨詢委員會(huì)課題組

陜西是一個(gè)嚴(yán)重缺水的省份，發(fā)展節(jié)水灌溉既是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略大計(jì)，也是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之舉。前不久我們用近八個(gè)月時(shí)間對(duì)陜西的基本水情和農(nóng)田灌溉狀況進(jìn)行調(diào)查研究，現(xiàn)就大力發(fā)展節(jié)水灌溉提出一些意見(jiàn)和建議。

一、發(fā)展節(jié)水灌溉必須以增強(qiáng)“命脈”意識(shí)和“節(jié)水”意識(shí)為先導(dǎo)

水是生命之源。早在上世紀(jì)70年代聯(lián)合國(guó)就發(fā)出警告：“世界上石油危機(jī)之后的下一個(gè)危機(jī)就是水危機(jī)。”陜西地處干旱半干旱地區(qū)，水資源及其利用有四個(gè)顯著特點(diǎn)：

第一，水資源嚴(yán)重短缺。全省水資源總量445億m3，人均1280m3，相當(dāng)于世界均值的八分之一、全國(guó)均值的一半。年缺水量目前為23億m3，預(yù)測(cè)到2020年將增至83億m3。逐年增加的污水排放還造成了水資源的水質(zhì)性短缺。

第二，降水量時(shí)空分布不均。最大年降水為最小年降水的兩三倍，汛期降水量占到全年降水量的70%以上。人均水資源陜南為3421m3，陜北僅872m3，關(guān)中只有363m3。

第三，各方面爭(zhēng)水矛盾突出。近28年，全省工業(yè)用水年遞增2.9%，城鎮(zhèn)生活用水年遞增3.7%，而農(nóng)業(yè)用水所占份額每年減少0.71%，超采地下水、犧牲生態(tài)水的情況日趨嚴(yán)重。

第四，水資源緊缺與浪費(fèi)并存。全省年用水總量75億m3,其中農(nóng)田灌溉用水占到近三分之二。由于輸水系統(tǒng)滲漏嚴(yán)重，大水漫灌比較普遍，灌區(qū)水利用系數(shù)只有0.53，近一半水被無(wú)效損耗。農(nóng)田灌溉既是用水大戶，又是節(jié)水大頭。

發(fā)展節(jié)水灌溉是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的基礎(chǔ)工程。特別是高效節(jié)水與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，可以極大地提高農(nóng)業(yè)的科技含量和集約化程度，是增加農(nóng)民收入的有效途徑。陜西采用高效節(jié)水技術(shù)發(fā)展蔬菜、花卉、菌菇等設(shè)施農(nóng)業(yè)30多萬(wàn)畝，畝均收益一般增加兩三倍，日光溫室畝收益達(dá)萬(wàn)元以上。

糧食生產(chǎn)高耗水的特點(diǎn)決定了節(jié)水灌溉對(duì)確保糧食安全的“命脈”意義。最近，國(guó)際上糧食短缺、糧價(jià)飆升給我們敲了警鐘，使我們更加清醒地認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)的重要、糧食的重要、水的重要。近幾年陜西基本風(fēng)調(diào)雨順，糧食連年豐收。好的形勢(shì)使一些地方“命脈”意識(shí)淡化、“節(jié)水”意識(shí)淡薄。我們應(yīng)抓住世界糧食危機(jī)的機(jī)會(huì)，廣泛深入地進(jìn)行“命脈”意識(shí)、“節(jié)水”意識(shí)的宣傳教育。引導(dǎo)和推動(dòng)廣大干部群眾從確保糧食安全、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)西部強(qiáng)省的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)力推動(dòng)節(jié)水灌溉大發(fā)展。

發(fā)展節(jié)水灌溉是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越的基礎(chǔ)工程

二、“四個(gè)不適應(yīng)”是發(fā)展節(jié)水灌溉的主要障礙

陜西共有萬(wàn)畝以上灌區(qū)154處，設(shè)施灌溉面積2361萬(wàn)畝，目前節(jié)水灌溉面積已達(dá)1246萬(wàn)畝。特別是近10年來(lái)，利用世行貸款和節(jié)水續(xù)建配套資金，推動(dòng)節(jié)水灌溉步入了一個(gè)新階段。但是，陜西節(jié)水灌溉不論廣度和深度都還存在很大差距。采用的節(jié)水措施主要是渠道防滲和改進(jìn)地面灌水技術(shù)；噴灌、微灌發(fā)展緩慢，總共只搞了不到50萬(wàn)畝。影響節(jié)水灌溉大發(fā)展的主要問(wèn)題是：

（一）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不適應(yīng)節(jié)水灌溉的發(fā)展。陜西農(nóng)田灌溉用水無(wú)效損耗中70%損失于輸水過(guò)程。大型灌區(qū)設(shè)施老化，年久失修，干、支渠襯砌率只有66%；斗、農(nóng)末級(jí)渠系殘損破壞嚴(yán)重，出現(xiàn)了不少“水中旱”、“渠邊旱”的現(xiàn)象。

（二）灌溉管理體制不適應(yīng)節(jié)水激勵(lì)機(jī)制的要求。灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行企業(yè)化管理，主要收入來(lái)源于水費(fèi)，多賣多收，少賣少收。這種管理體制有礙節(jié)水激勵(lì)機(jī)制的形成。另外，水管單位只管干、支渠系，斗、農(nóng)末級(jí)渠系由農(nóng)民自主管理，專管與群管脫節(jié)現(xiàn)象比較普遍。

（三）現(xiàn)行水價(jià)不適應(yīng)水管單位和灌溉設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。現(xiàn)行終端水價(jià)平均為2005年省物價(jià)局核定成本價(jià)的40%左右。水價(jià)長(zhǎng)期倒掛，使多數(shù)灌區(qū)管理單位處于虧損狀態(tài)；按規(guī)定應(yīng)計(jì)提的工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)無(wú)力提取，靠吃老本過(guò)日子。

（四）節(jié)水灌溉設(shè)備不適應(yīng)高效節(jié)水新技術(shù)的推廣。節(jié)水灌溉設(shè)備缺乏原創(chuàng)設(shè)計(jì)和技術(shù)，基本是仿制，種類少、起點(diǎn)低、配套差，在很大程度上限制了節(jié)水灌溉新技術(shù)的推廣應(yīng)用。

三、注重發(fā)揮農(nóng)民在節(jié)水灌溉中的市場(chǎng)主體作用

陜西省規(guī)劃“十一五”、“十二五”期間，分別發(fā)展節(jié)水灌溉400萬(wàn)畝，到2015年灌溉水的有效利用率和生產(chǎn)率分別提高15%～20%以上。據(jù)此匡算，全省每年約需投資3億元，任務(wù)十分艱巨。農(nóng)民是節(jié)水灌溉的市場(chǎng)主體，節(jié)水灌溉只有給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處，才能贏得市場(chǎng)，形成氣候。因此，在發(fā)展節(jié)水灌溉的指導(dǎo)思想上，必須堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為目標(biāo)，以提高水的利用率和生產(chǎn)率為中心，政府推動(dòng)，市場(chǎng)運(yùn)作，因地制宜，分類指導(dǎo)，廣開(kāi)籌資渠道，加強(qiáng)政策扶持。

（一）根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際和農(nóng)民意愿，選擇節(jié)水灌溉模式。省政府已對(duì)全省長(zhǎng)江、黃河兩個(gè)流域，關(guān)中、陜北、陜南三個(gè)區(qū)域的節(jié)水灌溉提出了不同要求。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)根據(jù)地貌形態(tài)、作物布局、經(jīng)濟(jì)條件、水源含沙量等因素進(jìn)行細(xì)分，幫助農(nóng)民因地制宜地選擇節(jié)水灌溉技術(shù)。①大中小各類灌區(qū)重點(diǎn)搞好干、支渠襯砌防滲與斗、農(nóng)末級(jí)渠系襯砌為主要內(nèi)容的田間配套。②平原井灌區(qū)、土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目區(qū)宜采用低壓管道灌溉技術(shù)。③噴灌適宜在風(fēng)速小、蒸發(fā)慢的經(jīng)濟(jì)作物種植區(qū)推廣，秦巴緩坡山地可利用水源高的有利條件發(fā)展自壓噴灌。④微灌主要在設(shè)施農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)推廣，特別是花卉、瓜果、蔬菜、食用菌、中藥材的大棚溫室應(yīng)率先采用，配合智能注肥技術(shù)，發(fā)展精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)。⑤干旱山區(qū)要興修池溏、水窖、壩地，攔蓄降水，匯集徑流，發(fā)展雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)。

（二）加大政府對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入力度，為農(nóng)民發(fā)展節(jié)水灌溉創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。盡快將節(jié)水灌溉田間配套以外的所有輸水工程，包括干、支渠系建設(shè)和防滲工程，斗、農(nóng)末級(jí)渠系整修和改造，以及管灌、噴灌、微灌的輸水設(shè)備，均納入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范圍，由政府投資建設(shè)。2008年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，“繼續(xù)把大型灌區(qū)節(jié)水改造作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的重點(diǎn)，力爭(zhēng)到2020年基本完成大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)。”陜西現(xiàn)有30萬(wàn)畝以上的大型灌區(qū)12處，承擔(dān)著上千萬(wàn)畝農(nóng)田的灌溉任務(wù)，是糧食安全的核心區(qū)。要把大型灌區(qū)節(jié)水改造作為發(fā)展節(jié)水灌溉的重中之重，確保如期完成任務(wù)。對(duì)未防滲處理的干、支渠系全部進(jìn)行襯砌，對(duì)已襯砌的渠道凡出現(xiàn)脫落滑塌、影響輸水節(jié)水能力的全部進(jìn)行改造襯砌，對(duì)斗、農(nóng)末級(jí)渠系全部進(jìn)行整修改造，對(duì)嚴(yán)重失修的排水系統(tǒng)全部進(jìn)行維修改造。上述節(jié)水改造工程，國(guó)家給予補(bǔ)助，省財(cái)政落實(shí)配套資金。

（三）把發(fā)展節(jié)水灌溉與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái)，使之成為農(nóng)民增收新亮點(diǎn)。發(fā)展節(jié)水灌溉只有與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相結(jié)合，才能產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟(jì)效益。要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)和促進(jìn)城市資金、人才、技術(shù)等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)。圍繞“高效節(jié)水+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，投資創(chuàng)辦集約水平高、帶動(dòng)作用強(qiáng)的龍頭企業(yè)，并通過(guò)“公司+基地+農(nóng)戶”的形式與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)互利雙盈。鼓勵(lì)農(nóng)民組建專業(yè)合作社，承建節(jié)水灌溉工程，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，或參股龍頭企業(yè)。廣泛吸納商業(yè)資本和社會(huì)資金，形成多元化投資格局，并積極創(chuàng)造條件進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，為農(nóng)民進(jìn)行“高效節(jié)水+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)提供必要的資金支持。

（四）完善和強(qiáng)化支持節(jié)水灌溉的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。除更多地爭(zhēng)取中央專項(xiàng)資金外，建議省上再采取5項(xiàng)政策措施支持節(jié)水灌溉。①農(nóng)民購(gòu)置節(jié)水灌溉設(shè)備視同購(gòu)置農(nóng)機(jī)具，國(guó)家予以直補(bǔ)。②把節(jié)水灌溉作為耕地占用稅新增收入和工礦企業(yè)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)使用的重點(diǎn)之一。③凡爭(zhēng)取到國(guó)家節(jié)水研發(fā)與推廣項(xiàng)目的，省上按1∶1比例落實(shí)配套資金。④將擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的節(jié)水灌溉專利技術(shù)，作為“13115”的創(chuàng)新項(xiàng)目，予以重點(diǎn)支持。⑤鼓勵(lì)地方政府對(duì)農(nóng)民興建高效節(jié)水設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，給予補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）適應(yīng)節(jié)水灌溉的發(fā)展，為農(nóng)民提供及時(shí)有效的社會(huì)化服務(wù)。進(jìn)一步深化末級(jí)渠系管理體制改革，加快發(fā)展和健全農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，并實(shí)現(xiàn)灌區(qū)管理單位與農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的法人對(duì)接，把管護(hù)責(zé)任落在實(shí)處。也可按照村民意愿對(duì)末級(jí)渠系實(shí)行個(gè)人承包或村組管理等多種管護(hù)形式。積極為發(fā)展各種專業(yè)協(xié)會(huì)提供方便與優(yōu)惠，提高農(nóng)民的組織化程度。大力發(fā)展節(jié)水灌溉及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技推廣服務(wù)體系和農(nóng)村綜合服務(wù)組織，為農(nóng)民提供技術(shù)、供銷、融資等多種服務(wù)。加強(qiáng)節(jié)水灌溉技術(shù)培訓(xùn)，逐步形成農(nóng)民自己的技術(shù)隊(duì)伍。著力加大金融機(jī)構(gòu)對(duì)節(jié)水灌溉的支持力度，發(fā)揮信用社農(nóng)村金融主力軍作用，擴(kuò)大農(nóng)村小額信貸和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，千方百計(jì)增加信貸投放。

四、加強(qiáng)節(jié)水灌溉技術(shù)創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新

發(fā)展節(jié)水灌溉是農(nóng)田灌溉方式由粗放型向集約型的重大轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)這一重大轉(zhuǎn)變，必須以改革創(chuàng)新的精神，大力推進(jìn)農(nóng)田灌溉技術(shù)的跨越式發(fā)展，并不失時(shí)機(jī)地建立起與之相適應(yīng)的新的體制機(jī)制和管理模式。

（一）著力打造節(jié)水灌溉技術(shù)研究應(yīng)用鏈。陜西擁有國(guó)家節(jié)水灌溉楊凌工程技術(shù)研究中心和西安交通大學(xué)等一批節(jié)水灌溉設(shè)備研發(fā)單位和生產(chǎn)企業(yè)，近幾年研發(fā)出具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專利技術(shù)和產(chǎn)品上百個(gè)，旱作農(nóng)業(yè)的研究走在全國(guó)前面。應(yīng)集成這些科技創(chuàng)新力量，通過(guò)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，打造基礎(chǔ)性研究、工程化開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)化制造及田間推廣的節(jié)水研究應(yīng)用鏈。建設(shè)以楊凌為核心的我國(guó)干旱半干旱地區(qū)節(jié)水農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新中心和以關(guān)中為主體的節(jié)水灌溉裝備制造基地。目前，陜西關(guān)中九大灌區(qū)因河水含沙量過(guò)大而無(wú)法采用噴灌、微灌節(jié)水技術(shù)，應(yīng)組織科研力量，協(xié)同攻關(guān)，開(kāi)發(fā)生產(chǎn)利用渾水進(jìn)行噴灌、微灌的抗堵灌水器和節(jié)水控制系統(tǒng)，以滿足灌區(qū)群眾的需要。

（二）為發(fā)展節(jié)水灌溉創(chuàng)造良好的體制條件。一是積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，解決一家一戶綹綹田給發(fā)展節(jié)水灌溉帶來(lái)的諸多不便。二是大膽探索有利于形成節(jié)水激勵(lì)機(jī)制的灌區(qū)管理模式，將灌區(qū)管理單位承擔(dān)的庫(kù)區(qū)防汛、灌區(qū)排水、生態(tài)用水等公益性支出轉(zhuǎn)由公共財(cái)政支付。三是建立農(nóng)灌水價(jià)補(bǔ)償機(jī)制。建議省上在維持現(xiàn)行水價(jià)不變、不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，先按省物價(jià)局核定的成本價(jià)的一定比例予以補(bǔ)償，根據(jù)財(cái)力狀況逐年提高。同時(shí)對(duì)農(nóng)灌電費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼，改變目前計(jì)入末端水價(jià)向用戶照實(shí)計(jì)收的辦法。

（三）堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)水與養(yǎng)水相結(jié)合、節(jié)水灌溉技術(shù)與旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)相結(jié)合。

第一，推進(jìn)跨流域調(diào)水和雨水、污水、微咸水資源化。加快引漢濟(jì)渭、引紅濟(jì)石等大型引水工程建設(shè)，如期向渭河流域調(diào)水16億方。搞好現(xiàn)有水源工程的續(xù)建配套和擴(kuò)容建設(shè)，提高關(guān)中灌區(qū)的調(diào)蓄能力，使季節(jié)性缺水問(wèn)題得到較大程度的緩解。按照“南塘北窖關(guān)中井”的思路，抓好小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。集蓄利用雨水，發(fā)展窖灌農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟(jì)和集雨補(bǔ)灌。建立預(yù)防為主的水質(zhì)保護(hù)體系，解決農(nóng)田灌溉水污染和面源污染問(wèn)題。對(duì)微咸水可通過(guò)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)直接利用，或咸淡混合后使用。

第二，堅(jiān)持節(jié)水與養(yǎng)水相結(jié)合。只講節(jié)水不講養(yǎng)水就會(huì)破壞“三水”的循環(huán)過(guò)程。涇惠灌區(qū)本是一個(gè)以渠養(yǎng)井、以井補(bǔ)渠、采補(bǔ)平衡的渠井雙灌區(qū)。上世紀(jì)80年代以來(lái)，由于地下水的過(guò)量開(kāi)采，渠、井灌溉面積之比由6∶4變?yōu)?∶6，地下水位由四五米下降到二十米左右，六七十年代打的機(jī)井大都成了“漏斗”。類似情況在不少灌區(qū)也程度不同的存在。解決這一問(wèn)題必須打破多頭管水的局面。建議先選擇涇惠灌區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，授權(quán)灌區(qū)管理局對(duì)區(qū)內(nèi)的天上水、地表水、地下水統(tǒng)管，生活水、生產(chǎn)水、生態(tài)水統(tǒng)籌，選擇最佳途徑進(jìn)行地表水引滲回灌，補(bǔ)充地下水，實(shí)現(xiàn)“三水”良性循環(huán)。

第三，大力推廣旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)。主要是：①覆蓋保墑技術(shù)。在耕地表面覆蓋塑料薄膜、秸稈或其他材料，抑制無(wú)效蒸發(fā)，減少地表徑流。“留茬免耕秸稈全程覆蓋耕作新技術(shù)”可將自然降水的保蓄率提高近一倍，應(yīng)在全省大力推廣。②水肥耦合技術(shù)。以肥調(diào)水，以水促肥，充分發(fā)揮水肥協(xié)同效應(yīng)，提高抗旱能力和水分利用率。③培育抗旱節(jié)水高產(chǎn)新品種，實(shí)行抗逆型種植制度，推廣化學(xué)制劑保水節(jié)水技術(shù)。通過(guò)綜合運(yùn)用工程、農(nóng)業(yè)、生物技術(shù)，推動(dòng)節(jié)水農(nóng)業(yè)向更高水平發(fā)展。