法國經驗對我國部門預算的啟示

□文/章 君

一、法國預算管理制度與編制

（一）法國預算編制模式。法國的預算制度是根據財政法而建立的，預算體系與其公共行政體系是相適應的。公共預算體制由中央預算、地方預算和國家社會預算構成。這三類預算構成了法國的預算體系。法國實行的是集權型預算管理制度，財政立法權主要集中在中央。國家預算反映了整個國家的財政收支狀況。預算體系如圖1所示。（圖1）

圖1

法國實行的是復式預算，即將國家預算分成兩個組成部分：經常性業務和臨時性業務，其中經常性業務包括總預算、專項賬戶以及附設預算。臨時性賬戶目前使用的賬戶主要有6種：專項賬戶、貿易賬戶、貸款賬戶、預付款賬戶、貨幣業務賬戶和與外國政府結算賬戶。

（二）法國預算編制程序

1、編制程序。法國國家預算的編制是由法國總理負責，由財政部具體組織進行編制。參與這項工作的還有預算司、國庫司和國家稅務總署等機構。編制程序可以分為三個階段：

第一階段，由財政部提出概算。

第二階段，編制各部的預算草案。各部的預算草案由兩個部分組成：一是維持性支出，即在上一年已經形成的、在預算年度里具有剛性而不能減少的支出；二是發展性支出，即各部向政府提出的新項目、新要求，必須說明其重要性和提供必要的相關證明材料。各部要將編制好的預算草案及時地向經濟與財政部報送，由財政部召開各部代表大會會議進行討論，選擇和確定發展性支出項目。把情況加以匯總之后，再向法國總理提出報告，最終由總理做出決定，并以總理的名義向各部部長發出通知。

第三階段，由財政部編制國家預算草案。政府編好的預算草案，經過議會長達大約三個月的審查討論，最后通過會議決議批準，以法令的形式公布。（圖2）

圖2

2、預算執行。決策與執行相分離是法國預算執行的一項重要原則。根據法國財政法法規規定，所有的公共支出都要經歷四個階段：承諾、清算、發出指令、支付，其中前三個階段構成支出決策的過程，是由各部的部長授權本部的支出決策者（或指出管理者）作出支付決策，即開具撥款憑證。第四階段由公共會計執行。在整個過程中，撥款憑證必須經過財政監察專業員核準。最后，財政監察專員簽字之后，把撥款憑證送給國家公共會計由其作出支付撥款。在這個過程當中，法國財政部通過在每個部和大區設置財政監察員和公共會計的監察機制，實現對支付執行全過程的控制。公共會計的責任就是審核撥款是否合乎相關規定，如果出現了差錯，責任將由公共會計個人承擔。如果發現了問題，財政檢查專員可以拒接在撥款憑證上簽字，沒有其簽字，公共會計是不能支付的。預算執行過程見圖3。（圖3）

圖3

3、預算支出的監督和檢查程序。法國通過財政監察專員制度和國家公共會計制度進行監督財政和檢查。財政監督專員制度是由財政部向各部門派駐財政監察專員，負責對預算支出進行監督檢查。財政監察專員要檢查支出的合法性，即支出是否與現行法律和法規一致。如檢查政府職員的雇傭是否符合公務員條例；政府購買合同是否符合政府采購法規；各項支出是否用于法定的預算項目；預算撥款是否足夠用于支付；如果發生一些不可避免的開支，部門預算的上限是否會突破，等等。

公共會計監督檢查主要體現在支出部門的支付指令經財政監察專員簽字并交給公共會計以后。公共會計在監督檢查過程中不負支付決策的責任，而只負執行支付的責任。公共會計檢查的內容主要是撥款的計算公式是否正確，是否有資金適用該項撥款。

二、法國預算管理體制取得的成效

（一）預算編制相對獨立，有利于公平和效率原則。法國預算編制部門在編制預算的第一階段首先根據自己掌握的信息直接編制各部門的預算，不需要以各部門編制的預算為基礎，也不和其他部門發生直接的關系，僅僅是從國家發展的整體出發來考慮各部門的支出，很好地體現了公平、公正與效率原則。在第二階段，預算管理部門拿出預算初稿之后，再與各部門切磋，如果各部門有不同意見，需要說明充分理由，如果理由不成立，預算管理部門可以不接受。法國部門預算編制，更多的是一種“主動”預算編制，法國預算局甚至是根據自己掌握的信息直接編制各部門的預算，然后以此與各部門見面商討。

（二）支出預算按部門編制，有利于績效考核和監督。法國的預算編制是按部門進行的，每個部門不論是工資、資本性支出（基本建設）、還是科研等專項支出，都反映在一本預算上，各個部門的整個資金情況非常清楚，有利于加強預算管理和監督。

（三）預算編制與預算執行相分離，有利于提高預算的透明度。法國預算管理的一個顯著特點之一就是預算編制與預算執行相分離。預算編制統一由預算局負責，預算執行具體由公共會計局負責，各司其職，互不干涉，職責分工非常清晰。預算編制與執行相分離，促進了預算執行部門全心全意抓好預算執行工作，有利于實現部門內部權力的相互制約和均衡，提高了預算支出的透明度。

（四）健全的預算監督體系是財政資金安全運行的保證。各國財政都有一個重要的職能，那就是管好國家預算資金。對預算支出，財政部門應該有強有力的監督手段，確保每一筆財政資金都能按預算的要求得以落實。法國在這方面做得很好，特別是建立了派駐各個部門財政監察專員制度。法國財政監察專員不是一種虛設的職務，而是非常有權力的職務。各部門的每項支出都必須經過他們的簽字才能進行支付。財政監察專員具有較高的素質，大多數都是法國著名大學的優秀畢業生，也是財政部長和各部門部長相當信任的公務員。通過財政監督專員制度的約束，各部門的支出基本上都能保證按預算要求進行開支。

三、法國經驗對我國部門預算的啟示

法國作為西方發達的資本主義國家，其財政預算管理體系和監督組織機構體系都非常具有特色，在整個國家政治經濟活動中扮演著非常重要的角色，發揮著十分重要的作用。由于政治體制和基本國情不同，法國的許多做法我們當然不能照搬照抄，但其預算改革的理念以及科學的預算支出監督管理措施、決策與執行相分離的約束機制、嚴明的法規紀律等方面，對推進我國預算管理體制改革和財政監督機制建設有著非常重要的借鑒意義。

（一）強化部門預算觀念，調整財政部門與其他部門關系。首先，各級領導要重視部門預算工作，把部門預算工作當作大事來抓，同時與財政部門積極進行協調溝通；規范部門預算編制管理和延長預算編制時間，給預算各個環節留下充分的研究審核時間；預算確定后盡量不再隨意追加或調整預算內容。其次，要明確部門預算的基本指導思想，部門預算的本質是促進總量控制和配置效率的實現，部門預算的各項改革應圍繞這個指導思想來進行。最后，要調整財政部門與其他部門關系，不斷增加財政部門在部門預算編制過程中的主動性，處理好效率與公平關系，均衡集權與分權關系。

（二）實行績效考核制度與預算監督體系。

為了提高部門預算的執行效率，必須徹底改變預算編制和管理方式。實行績效考評制度是實行績效型預算的重要前提和基礎。首先，確立年度績效計劃，把年度績效計劃作為對該部門或項目進行績效考核的依據；其次，提交績效報告。公共部門要定期報送績效報告，通過績效報告詳細描述績效目標的完成程度；第三，開展績效考核?？冃蟾嬗晒膊块T自己提供，很難保證考核結果的客觀公正性，需由獨立于部門外部的機構進行考核。同時，要根據公共部門及公共支出的性質和特點，建立科學的績效評價指標體系，以保證結果的公正性；第四，應用考核結果?？冃Э己私Y果的應用與預算分配密切相關，賦予部門更多的責任，提高財政支出管理的水平。

（三）建立預算審批、執行公開制度，提高預算透明度。借鑒法國經驗，我國應逐步實現預算內容定期公布于社會公眾，增強預算的透明度。通過預算審批、執行的公開，保證公眾和企業有民主參與的機會，可以使政府的收支行為自始至終處于立法機關和社會公眾的監督之下，防止財政支出中浪費和缺乏效率以及貪污腐敗等現象的發生。預算審批、執行結果的公布，可以選擇通過從政府網站或公眾訂閱的媒體，全面、詳細、真實地公布審批和執行的報告，公布預算總指導原則，以使公眾了解和研究討論；公布細化到一定程度的部門預算，以便公眾對照監督；公布歷史數據和對比；要有面向納稅人的預算解釋性文件，有預算執行的中期報告。對于政府來說，財政預算公開是一種社會壓力，它使政府的各項經濟活動處于社會公眾輿論的廣泛監督之下。這種壓力有利于政府強化資金管理，有效地運用國家取之于民的稅收收入。

[1]賈康，蘇明.部門預算編制研究[M].經濟科學出版社，2004.8.

[2]財政部預算司.管理國際經驗透視[M].北京：財政經濟出版社，2003.10.

[3]張馨.部門預算改革研究：中國政府預算制度改革剖析[M].經濟科學出版社.