構建政府主導型返鄉農民工就業社會支持網

□文/陳 雷 江海霞

面對金融危機，我國出現大規模農民工返鄉潮，農民工就業壓力增大。2009年1月5日河北省勞動和社會保障廳確認，河北省統計返鄉農民工有60萬人，大部分為經濟危機影響所致。作為河北省第一人口大市，保定市是典型的勞務輸出大市。受經濟危機影響，保定市外出農民工回流現象日漸突出，人員逐步增多。據《農村務工人員返鄉情況統計表》周報資料顯示：全市在外省務工的農民工已有12.7萬人回到保定。“到哪里去”、“干什么活”，返鄉農民工面臨重新選擇。2009年底全球經濟似乎回暖，但實際危機尚未見底，更未解除，就業情況依然嚴峻，其就業權益保障問題若處理不當將形成一種社會排斥。因此，做好就業支持與生活保障工作有利于解決農民工的民生問題，對緩解其疏離、社會排斥壓力，進而促進其社會融合具有較強的理論與現實意義。本研究于2009年7月3日至12日在保定市選取了300位返鄉農民工進行問卷調查與深入訪談（有效問卷278份），對其就業社會支持體系情況進行了探索，以期為政府應對危機、幫助返鄉農民工就業提供決策參考。

一、返鄉農民工就業社會支持網現狀

社會支持是與弱勢群體的存在相伴隨的社會行為，一般是指來自個人之外的各種支持的總稱。社會支持對于社會的穩定發展具有重要的保障功能。本研究從返鄉農民工獲得資源的距離遠近及資源提供主體是否正式的角度對社會支持網進行分類。將社會支持網分為自然支持體系（社會關系網）、正式支持體系（政府等正式部門）、非正式支持體系（各種非政府組織及中介組織等）。根據馬斯洛的層次需求論，本研究將返鄉農民工的就業支持需求分為三個層次：包括實物貨幣等物質支持；提供就業信息、再就業扶持等服務支持（即行為支持或實際支持）；心理咨詢與輔導等精神支持。

（一）自然社會支持網。經濟社會學家在研究勞動力市場上的求職時，發現社會關系網絡（自然社會支持網）在這一過程中的作用不可低估。在求職過程中，個人獲得的就業信息很大程度上依賴于其所擁有的社會關系網絡和關系網所帶來的社會資本。在我國，由于有著強調人倫關系的傳統，利用社會關系網絡求職的現象更是普遍。社會資本為返鄉農民工通過其社會關系網絡可獲得的社會資源的總和。那么，返鄉農民工的求職社會資本情況如何呢？

1、社會關系網絡缺乏。返鄉農民工社會關系網絡的缺乏主要表現在人際關系網絡規模小、交往對象單一、同質性高、交往關系網絡具有明顯的封閉性質，這對于他們貧困及失業狀況的改變明顯不利。調查顯示，36.1%的農民工表示創業最大障礙是“缺乏社會關系”。這對于在具有濃厚人情文化和注重社會關系網絡的中國國情來說，缺乏社會資本就意味著失去資源、市場和機會。

2、社會資本質量不高。調查表明，在農民工所擁有的社會關系網絡中，幾乎所有的關系網對他們最大的支持在于提供“心理安慰/鼓勵和信心支持”，血緣、親緣、私緣、業緣和地緣關系分別占57.9%、44.6%、42.8%、23.4%、14.4%；表示“提供物質或資金援助”等物質支持的主要集中在血緣（占56.5%）及親緣（占33.8%）關系網中；在實際支持方面，給予較多的是“提供就業信息”，集中在親緣（33.1%）和私緣關系中（42.1%），各社會關系表示“幫助向有關方面打招呼”或“提供崗位”平均為10%。（表1）

（二）正式社會支持網。在我國，保障民生與改善民生是執政黨的宗旨和各級政府的根本職責，而對于面臨生活和就業壓力的返鄉農民工，其民生需求問題則是政府不可能推卸的主導責任。那么，實際調查情況如何呢？總體情況為，由于政府職能的缺位，大多數返鄉農民工未獲得過政府的任何援助。

表1 返鄉農民工獲得社會關系網支持構成表 %（N＝278）

調查發現，90%的返鄉農民工表示未得到過政府公共就業服務機構（就業服務中心）的幫助。獲得支持的農民工（僅占9.4%）也表示所獲政府援助十分有限，服務質量不盡如人意。首先，行為支持中以獲得信息服務支持為主（累計約為60%），實際就業服務相對較少。如獲得就業政策咨詢或職業指導的占34.1%，求職登記占25%；而獲得推薦崗位、職業技能培訓等實際服務的分別占25%和6.8%；其次，物質服務欠缺。表示獲得錢物提供支持的僅占4.5%，如獲得少量小額貸款、創業崗位開發補貼以及稅費減免；再次，精神支持嚴重滯后。表示獲得政府部門的心理輔導咨詢幫助支持的僅占2.3%。（表2）

表2 返鄉農民工獲得公共就業服務機構支持項目構成表 %（N）

對此，可能原因有：一是政府沒有抓好返鄉農民工的就業促進工作，就業宣傳力度不夠；二是政府自身資源有限，力不從心無法為返鄉農民工提供幫助支持；三是創業相關手續繁瑣、貸款困難等體制不順暢成為農民工返鄉創業普遍面臨的最大障礙；四是政府工作人員自身專業水平的限制從根本上制約了援助服務層次的提升，無法為農民工提供情感、心理、發展等方面的需求；五是返鄉農民工存在“等、靠、要”思想以及對自身權益保障的漠視。如消極等待政府援助，不關心、不主動尋求政府有關方面的幫助支持，對于就業創業政策不聞不問。

（三）非正式支持網。從全球社會福利發展的潮流看，福利多元化的觀念已經深入人心。福利多元化在強調政府福利重要性的同時，提倡社會組織等都要成為社會福利的提供方。因此，非正式部門的合作參與對于返鄉農民工重獲就業權益具有相當重要的意義。然而，從本次調查結果看，各類非營利或營利性社會組織在參與返鄉農民工就業支持方面均顯不足，處于某種排斥與剝奪狀態。

1、非營利性組織支持缺失。調查顯示，95.2%的返鄉農民工表示未得到過工會、婦聯、慈善組織、非營利組織等社團機構的幫助。在少數獲得社會團體支持的返鄉農民工中，以獲得就業信息等服務支持為多，物質與精神支持缺失。目前，我國政府部門對民間福利性組織的培育力度不夠，適合福利性組織成長的市場機制尚未建立，管理體制尚未理順，組織發展緩慢，進而影響了其對弱勢群體福利扶助功能的發揮。

2、營利性機構支持缺乏公信度。調查發現，60.4%的農民工表示返鄉后沒有尋求過職業中介機構（營利性質）的幫助，只有39.6%的農民工尋求過私營職業中介機構的幫助。對于沒有尋找職業中介機構支持的原因主要是害怕上當受欺騙，占59.6%，排在第一位；排在第二位的是“覺得這些幫助沒有用”，占28.7%；認為“提供的信息不準確”的占25.3%，居第三位。其原因可能在于：在市場經濟轉軌和勞動力市場發育過程中職業中介機構缺乏法律規范，存在欺騙、損害、侵害農民工的利益等現象，造成人們對職業中介機構持不信任與懷疑的態度。

綜上分析，面對金融危機的肆虐，返鄉農民工遭遇了傳統社會關系資源的缺乏以及正式與非正式支持網的支持缺失等就業困境。

二、構建政府主導型返鄉農民工就業社會支持網

目前，金融危機尚未見底、各種不穩定因素和社會風險仍然存在。返鄉農民工欲擺脫失業困境、重獲職業地位，僅靠政府或市場的力量是不夠的，因為他們都存在失靈現象。“解鈴還須系鈴人”，大量社會事務必須要由社會自行完成。應該整合與利用各相關主體的力量與資源，構建一個政府主導型的返鄉農民工就業社會支持網絡，為返鄉農民工提供物質、行為、精神等就業支持。

（一）政府創新政策促進就業

1、出臺扶持政策促進農民工就業創業。政府應結合本地經濟發展和擴大內需政策，促進農民工就地就近就業。要認識到既要幫農民工找工作，又要助農民工創業，以創業促進就業。一是關注并合理有序地引導農民工流動，為他們就業提供指導和服務。要求輸入地的勞動保障部門對下崗農民工采取多方面措施，積極提供就業服務、崗位信息，使他們能夠在輸入地找到合適的工作；二是對輸出地要求當地勞動保障部門，利用鄉鎮的勞動保障平臺，為返鄉的農民工就近就地就業或返鄉創業提供支持和幫助；三是政府各級職能部門要明確職責，為返鄉農民工創業提供更多、更優惠的政策扶持。包括放寬準入條件，在用地及稅收政策方面開綠燈，簡化行政審批程序和辦事手續，以及鼓勵金融機構提供更加積極的貸款融資服務。

2、強化返鄉農民工職業技能培訓。各地要加強與同級財政部門的溝通協調，加大財政投入，足額安排培訓補貼資金，將有培訓意愿的返鄉農民工全部納入“農村勞動力技能就業計劃”實施范圍，圍繞當地企業用工需求及人力資源市場供求信息，免費開展針對性職業技能及轉崗培訓。定點培訓機構要根據農民工的實際需求，科學設置教學計劃和培訓課程，或適當延長培訓期限，確保培訓質量。另外，鼓勵農民工培訓后參加職業技能鑒定，取得職業資格證書。

3、健全社會保障制度。在社會保障方面，堅持實行廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，著力解決在公平性、流動性和可持續性方面存在的不足。應明確各級政府的社會保障責任，將農民工的社會保障經費納入公共財政預算，優先建立農民工亟須的工傷保險和失業保險，可將其納入城鎮職工基本養老和醫療保險；同時，加快步伐改革和完善農村農民養老保險、城鄉居民老年津貼制度以及城鄉統一的社會救助制度，讓每一位農民工都能平等享有社會保障的權益，在工業化、城市化進程中分享經濟發展的成果，使返鄉農民工在陷入失業等困境的時候能夠獲得相應的保障以渡過難關。

（二）第三部門合作參與支持就業。目前，要大力培育并發揮第三部門對返鄉農民工的就業支持作用。因此，我國應真正實現新時期工青婦等維權機構的職能轉變，重視發揮非營利機構等福利性社會組織的補充作用，成為返鄉農民工就業權益的維護者，多方面、多途徑地解決他們的物質、服務、精神等需求問題。對于政府來說，則要積極扶持社會公益組織的發展，為它們的發展壯大提供良好的法律政策環境和社會環境。對職業中介或派遣機構要依法進行規范，制定公平、合理、指導性的法規，在實際操作中嚴格執行，提高其公信度，真正維護返鄉農民工的勞動權益。另外，國際經驗顯示，社會工作作為第三部門在扶助弱勢群體、化解危機方面具有不可忽視的作用。因此，我國還可以通過社會工作者的專業知識、個案、團體、社區方法來為返鄉農民工提供精神（如重獲就業創業信心）、行為支持等服務。

（三）社會關系資源有效利用。相比較正式和非正式支持網而言，社會關系網絡為返鄉農民工就業提供了最主要的支持。由于中國傳統文化習俗具有自身發展的剛性，即中國傳統社會是一個以“家”為本的人情社會，這就導致了中國人是關系取向的，辦事首先要看你與自己的關系的親疏，由內向外擴展，形成費孝通先生所謂的人際關系的“差序格局”。因此，在相當長的時間內，通過社會關系網提供精神、信息、物質支持和家庭保障將是國民的一種現實選擇。返鄉農民工不僅應該挖掘與利用關系網絡的資源獲得就業創業的信息與精神支持、還應獲得有益的就業創業經驗、爭取創業融資等多元支持。

[1]米冬冬，崔新.保定市采取7項措施為12.7萬返鄉農民工就業搭金橋[EB/OL].ht tp：//www.heb.chinanews.com.cn/bao ding/11/2009-02-06/1680.shtml.中新河北網保定，2009.2.6.

[2]鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案[M].北京：人民出版社，2008.26.

[3]高亞男，劉暢.挑戰與機遇：金融危機下勞動保障改革與發展展望[J].中國勞動，2009.1.