將國際移民促進現代化建設的積極作用最大化

劉國福

(北京理工大學法學院,北京 10029)

將國際移民促進現代化建設的積極作用最大化

劉國福

(北京理工大學法學院,北京 10029)

國際移民在促進一個國家實現由傳統社會向現代社會的轉型中發揮著不可替代作用。中國在現代化的進程中需要倚重國際移民因素。與其他國家和地區相比,我國的國際移民仍然偏低,在外國人出入境本國、本國公民出入境等國際移民的 12個方面,都存在著非常明顯的巨大差距。我們需要把握今后一段時間內中國國際移民的發展趨勢,采取肯定和倡導多元文化、推行促進移民社會融合政策和摒棄拒絕外國人才獲得中國永久居留權的觀念等積極措施,將國際移民促進現代化建設的積極作用最大化。

國際移民;現代化;中國

一、中國在國際移民方面與其他國家和地區的差距

中國是后發追趕型現代化國家,不同于英國等早發內生型西方現代化國家,在現代化的進程中更需要倚重國際移民這一外部因素。歷史上,國際移民曾經推動中國部分地區經濟社會的繁榮。1930年,國際移民約占上海總人口78%。國際移民的大規模植入與吸納啟動了上海早期現代化進程。1942年,上海國際移民達到 15萬,1949年,仍然有 2.8萬[1]。而 2006年,外國人在上海就業者僅 33 824人。1912年,在哈爾濱的俄國僑民有 43 091人,占當年哈爾濱總人口的 73.7%。1930年,在哈爾濱的蘇聯僑民 27 233人,無國籍俄羅斯人 30 619人。哈爾濱的城市化進程明顯是國際移民外力作用的結果。1949—1950年,大批上海、天津難民涌向香港,其中有資本家、高層次人才、熟練工人,他們帶去的資本、技術和管理經驗為香港經濟的繁榮奠定了資本和人力基礎[2]。

由于歷史原因,國際移民在 1949年建國后迅速消退甚至消失,直至 1978年改革開放。改革開放 30年來,中國國際移民發生了巨變,大進大出和快進快出的人員國際流動保障了我國與外界的聯系。據公安部出入境管理局統計, 2009年,出入境人員總數 3.48億人次,是 1978年 566萬人次的 61倍[3]。2007年,40萬外國人持居留證在中國居住。但是,如果與其他國家和地區相比,我國的國際移民仍然偏低,存在著非常明顯的巨大差距。

1.外國人出入境方面。根據公安部出入境管理局數據,2005、2006、2007、2008和 2009年,外國人入出境中國為2 025萬、4 394萬、5 207萬、4 800萬、4 373萬人次。同期,分別有 1.753億、1.751億、1.71億、1.75億、1.63億外國人持臨時居留簽證入境美國[4],2 798 210、2 855 629、2 988 815、2 962 536和 2 770 082外國人入境臺灣地區[5]。2009年,出入境中國的外國人人次占中國總人口 3.26%,出入境美國的外國人人次占美國總人口的 132.64%,①假設入境人次與入出境人次的關系是1∶2.5。出入境臺灣地區的外國人人次占臺灣地區總人口 30.14%。也就說,在出入境本國外國人人次方面,美國人均是中國人均的 40.8倍,臺灣地區人均是中國內地人均的 9.3倍。

2.本國公民出入境方面。根據公安部出入境管理局數據,2009年,我國內地居民出入境人次 9 491.5萬人次,占總人口比例是 7%。以此推算,出境人次約為 4 000萬人次,占中國總人口 3%左右。據蘭德公司的一項調查, 2003—2004年,美國公民出境 6 000萬人次、澳大利亞公民出境人口 400萬人次,年出境人次均約占其總人口 20%。德國公民出境 5 000萬人次,約占其人口 61%,英國公民出境 6 500萬人次,約占其人口 104%,愛爾蘭公民出境 800萬人次,占其人口 200%[6]。

3.在本國居住的出生在本國以外其他國家的人數方面。根據國際移民組織數據,2010年,在中國居住的出生在中國以外其他國家的人數占總人口的 0.1%,,與印度尼西亞、越南等發展中國家的比例持平。不僅低于美國13.5%、日本 1.7%、德國13.1%、韓國1.1%等發達國家的比例,也低于印度 0.4%、巴西 0.4%、俄羅斯 8.7%、泰國1.7%等發展中國家的比例。近 20年 (1990—2010年),日本國際移民人數增長迅猛,2010年達到 2 176 219人,比1990年 1 075 626人增長了 102%,比 2000年 1 686,567人增長了 29.03%。①自 1990年以來,德國國際移民人數逐年上升,2010年達到10 758 061人,比 1990年 5 936 181人增長了 81.23%,比 2000年 9 980 722人增長了 7.8%。自 1990年以來,德國國際移民人數逐年上升,2010年達到 10 758 061人,比 1990年 5 936 181人增長了 81.23%,比 2000年 9 980 722人增長了 7.8%。1990—1995年 5年間年均國際移民增長了 8.3%。

4.在凈移民率(每千人入境人數和每千人出境人數之差)方面。根據國際移民組織數據,2005—2010年,中國凈移民率 -0.3移民/每1千人,不僅低于美國 3.3、日本0.2、德國 1.3、法國 1.6等發達國家的比例,也低于印度 -0.2、巴西 0.2、俄羅斯 0.4、泰國 0.9等發展中國家的比例,僅高于印度尼西亞 -0.6%、越南 -0.5、巴基斯坦 -1.6等發展中國家。

5.每年批準外國人永久居留人數方面。2004年 8月15日,《外國人在華永久居留管理辦法》頒布并實施,截止2005年 9月 30日,649名外國人獲中國永久居留簽證[7]。此后,官方沒有再公布相關數據。1998—2009年,美國共簽發了 10 538 067個永久居留簽證,年均 878 172,占 2009年美國人口 0.286%。2009年,美國向 1 130 818名外國人簽發永久居留簽證。1998—2009年,澳大利亞簽發1 358 063個永久居留簽證,年均 113 172,占 2009年人口0.532%。新西蘭簽發 557 764個永久居留簽證,年均46 480,占 2009年人口 1.073%。加拿大簽發 2 778 476個永久居留簽證,年均 231 540,占 2009年人口 0.691%。

6.每年批準外國人技術類永久居留人數方面。迄今,中國未公布引進的技術類永久居留人數,唯一的數據是2004年 8月—2005年 9月期間批準 649名外國人獲得中國永久居留權,但是沒有細分獲得永久居留的種類。1996—2009年,美國共引進 192萬技術類永久居留移民,年均引進數占引進移民總數 13.28%。2006—2009年,美國共引進 631 802名技術類永久居留移民,年均引進157 950,占引進移民總數 13.91%。同期,加拿大年均引進技術類移民 100 866人,占引進移民總數 40.86%,澳大利亞年均引進 98 842人,占引進移民總數 64.66%,新西蘭年均引進 30 361人,占引進移民總數的 57.79%。

7.臨時居留工作簽證方面。根據勞動和社會保障部《2006年度勞動和社會保障事業發展統計公報》,到 2006年年底,持外國人就業證在中國工作的外國人總計 18萬人,比 2003年年底增長了近 1倍[8]。但是,這一數字僅相當于新西蘭一年簽發的工作簽證數,1998—2008年,新西蘭批準的臨時居留工作簽證每年都在增長,2008年達到181 670,為歷史最高,是 1998年 38 814的 4.68倍,為新西蘭人口的 4.2%。受全球經濟危機影響,雖然 2009年下降到 177 361,2010年預計下降到 158 875,但仍然是歷史第二和第四高位。1999—2009年,456萬人次和 350萬人次持 H 1B工作簽證和持L1工作簽證入境美國,年均達到 41萬人和32萬人。

8.國籍方面。1980年《國籍法》是新中國第一部國籍法,也是到目前為止唯一的一部國籍法,其突出特點是不承認雙重國籍,堅持一人一籍原則。該法對規范國籍的取得、喪失和恢復,以及解決華僑華人國籍問題發揮了重要作用。過去 30年,世情、國情和僑情發生了重大變化,這些變化對中國的國籍法提出了新要求。在全球化時代,雙重國籍成為一種事實,人們日益重視國籍自由,而不是限制取得國籍。希望通過本國國籍法規定,消除本國公民的雙重國籍現象和緩和國際關系只能是一種善意的理想。有必要思考,推廣港澳臺、德國、印度等國家和地區雙重國籍的經驗,尋找適合中國的靈活國籍政策。

9.工作類臨時居留轉永久居留方面。在嚴格限制直接取得永久居留權的日本、英國、法國、香港、澳門、臺灣等國家和地區,允許外國人持工作簽證或臨時居留許可在本國或地區居住滿 5～10年后,可以申請永久居留,而中國沒有任何這方面的規定。日本法律規定,在入境時不辦理逗留期限為永久性的永久居留簽證。外國人在日本居住 10年以上并納稅 5年以上,擁有固定住址、穩定職業,遵守社會公德,品行善良,可以申請永住資格 (永久居留)。香港和澳門規定,在香港特別行政區、澳門特別行政區成立以前或以后持有效旅行證件進入香港、澳門,在香港、澳門通常居住連續 7年以上并以香港、澳門為永久居住地的非中國籍的,可以申請成為香港、澳門永久性居民。臺灣的相關規定是,外國人在臺灣“合法”居留 5年,每年居住超過183日,可以向所謂“入出國及移民署”申請永久居留。

10.來華外籍人士與本地社會文化融合程度不高,客觀上導致外來優勢文化孤島的長期存在。來華外籍人士的移出國文化往往具有高位優勢,外資企業與合資企業的組織化程度較高,致使外籍人員在跨文化交流中居于主動地位,與本地社會文化的融合需求度低。由于語言障礙,外籍人士對當地媒體的利用程度低,一般利用衛星天線設施直接收看外國電視節目。外籍人與本地社會文化融合程度不高,除影響我國吸收其攜載文化的精華外,還會造成外籍人士和本地居民的可能誤會和沖突,增加外籍人士的生活成本,例如,外籍人士定點就診醫院、特需門診、國際學校既擠占了稀缺的醫療和教育資源,也加重了外籍人士的醫療和教育支出。外籍人士的宗教組織和社會團體加大了政府管理成本。外籍人士疏于漢語使許多會議和談判必須配備同聲傳譯,加大了交流成本。

11.中國在國際移民方面與其他國家和地區的差距在一定程度上阻礙了我國的現代化建設。2008年奧運會對北京現代化進程的影響和推動分析課題組認為,國際交往人口規模有待擴大是北京與倫敦、巴黎等世界城市的主要差距之一[9]。就外籍人士的居住比重、外籍人與本地人在社會文化方面的融合程度這兩項指標而言,北京、上海都沒有達到現代化和國際化城市的要求[10]。《全國人才發展規劃綱要(2010-2020)》指出,要實施更加開放的人才政策,完善外國人永久居留權制度,吸引外籍高層次人才來華工作。大力吸引海外高層次人才回國 (來華)創新創業,制定完善出入境和長期居留、稅收、保險、住房、子女入學等方面的特殊政策措施。

二、國際移民在現代化進程中的作用

國際移民是指離開本人祖籍國或此前的常住國,跨越國家邊界,遷徙另一國家的人。廣義國際移民包括所有跨國流動人員,不受遷徙原因、遷徙時間和遷徙空間限制。狹義國際移民指以定居為目的,遷徙至另一國家并居留 12個月以上人員。就一個國家現代化建設而言,國際移民應取廣義含義,因為任何一種跨國流動人員都會對國家的現代化建設產生影響,只是影響的性質和程度不同。國際移民是現代化動力機制中的一個重要因素,促進了移民移入國社會要素的多樣化[11]。必然的人員跨國流動、可能的族群沖突、傳統民族觀和國家觀面臨嚴峻挑戰是國際移民的3個主要特點。2000—2009年,國際移民總數從 1.5億人增長到 2.14億人,占全球人口的 3%[12]。紐約、東京和倫敦等國際化大都市都是國際移民城市,美國、加拿大、德國、英國、法國、香港、臺灣等絕大多數發達國家和地區都秉持開放的移民政策。

基于對世界各國國際移民發展規律和中國國情的認知,中國國際移民的未來發展將呈現 5個趨勢:(1)中國在完成工業化之前,中國人口向外遷移的現象不可避免。(2)在邁入發達國家和完成政治民主改革之前,優秀人才凈移居國外的現象很難消除。(3)人均 GDP和收入持續增長至與發達國家和地區工資收入的比例降到1∶4.5時,中國的大量對外移民將快速減少直至終止。(4)老齡化社會和勞動力人口負增長將可能使中國在實現移民對外移民快速減少或終止后不久,由移民輸出國變為移民輸入國。(5)男女嚴重失衡可能導致適婚男子向比中國更不發達國家尋找新娘和生育混血子女。

國際移民在促進一個國家實現由傳統社會向現代社會的轉型中發揮著不可替代的重要作用。首先,國際移民有助于解決一個國家現代化過程中必須面臨的市場經濟、勞動力、資金、貿易和投資壁壘問題。國際移民既是人力資本,又是物質資本。作為人力資本,國際移民的勞動力、技術、知識及人脈資源都能創造出經濟效益。作為物質資本,移民對移出國的匯款以及向移入國繳納的稅收對經濟發展都有著重要作用。移民人數增長可以促進移民國家與移民來源國之間雙邊貿易的發展。據統計,美國移民人數增長 10%,美國對移民移出國的出口增長 4.7%,來自這些移民移出國的進口增長 8.3%[13]。加拿大移民人數增長 10%,加拿大對移民移出國的出口增長 1.3%,來自這些移民移出國的進口增長 3.3%[14]。

其次,國際移民推動國家的民主政治改革。國際移民回國后扮演政治角色,對輸入國的政策提出意見和建議,以期望自身在移出國和移入國的權益能得到更好的保護。韓國和臺灣地區政治的快速民主化,與其回國留學生的日益增多密切相關。國際移民與居住地國家、城市和社區緊密地結合在一起。他們會經常訴求更有利的生存條件或政治條件,并因自身不同的生活習慣和社會價值觀形成不同的政治團體,促使很多社會改革運動的興起。日本、韓國的非政府組織發動了一系列的運動,保障移民工人的權益。臺灣地區的非政府組織則不斷呼吁,保護外籍配偶的權益。

再次,國際移民促使人們從認同國籍等同公民權利和義務向國籍與公民權利和義務適當分離轉變,重塑人們的民族國家觀念。居留地的改變影響國際移民身份的認定,國際移民身份的改變影響其享有的權利和承擔的義務。這一系列連鎖變化改變著根據國籍將居留在一國領土內的居民界定為本國人或者外國人并賦予相應權利和義務的傳統國籍原則。開放地接受外來移民并使其在當地社會與本國公民平等地共生將被證明是一種可能的國家認同的形式。

第四,國際移民有助于實現社會文化的動態變動和進化。作為文化承載者和傳播者的移民通過自覺不自覺的活動,將更多不同的文化因子帶到了原有的系統中,增強了文化的多樣與流動性,促進了文化系統的進化。影響中國現代化成敗的決定性因素制度不是物質和技術能否現代化,而是觀念和制度能夠現代化。如果中國不徹底拋棄封建觀念和儒家思想中的糟粕,中國現代化將很難完成[15]。傳統的儒學必須汲取世界一切外來的優秀文化,對自身進行現代化的轉換和重構,使之成為符合現代精神需要的新儒學,否則將成為束縛中國向現代化演進的工具。

第五,國際移民有利于居住國形成多元文化社會,提高國家的創新能力。國際移民在移入國的穩定增長、獲得永久居留或公民身份和攜載文化被接受會催生不同的族裔社區。外來文化會促進本土文化結構的開放和多元,多元文化社會由此形成。如果國際移民居住國能夠接受并妥善對待多元文化,將可以從中吸取優秀成分,促使社會結構的宏觀有序程度更高,從而提高社會功能,提高國家的創新能力。美國之所以成為現代化程度最高的國家,其中一個重要的原因是美國社會能夠吸納和利用各種文化中最優秀的精華,各種文化給美國增添的各種新成分、新營養不僅使它愈來愈多樣化,也愈來愈繁榮[16]。

大量國際移民涌入在就業、住房供給、醫療保健制度等方面給移入國帶來了巨大的壓力。大多數移民來自落后于本國的國家,其本身在經濟和社會地位上與當地居民存在差距,可能導致社會分化加劇、貧困人口增加和社會犯罪率上升。無序的國際移民活動會影響移入國的社會和政治穩定,造成環境惡化、民族沖突和國際關系緊張,這些又成為影響地區及世界和平與穩定的危險因素。另外,大量的非法移民通過各種非正規途徑逃避國家的控制,進行跨國流動,將挑戰民族國家管理控制其領土事務的能力。國際移民還可能造成當地居民的多重文化價值認同,危及民族國家的社會及政治穩定[17]。但總的來說,國際移民對于一個國家和城市的現代化建設利大于弊。

三、采取措施,將國際移民促進現代化建設的積極作用最大化

作為后發外生型現代化國家,中國應該以一種開放的心態來看待國際移民,需要采取積極措施,將國際移民促進現代化建設的積極作用最大化。

1.摒棄拒絕外國人才獲得中國永久居留權的觀念,樹立競爭意識,建立比發達國家更靈活的移民制度,吸納更多的外國人才在中國永久居留。一個國際性大都市,外國常住人口一般占總人口至少 5%,然而,即使在中國最發達的城市——北京和上海,這一比例也不到 1%。中國不宜對是否需要賦予外國人才中國永久居留權猶豫不久,中國要現代化,必須吸納外國人才,疏通技術移民、投資移民、雇主提名移民的渠道,虛心學習其他國家和地區在永久居留制度上的成功經驗,配合相關制度吸引到所需的外籍優秀人才和外商投資,凝聚中國公民和永久居民外籍親屬對中國的向心感和歸屬感,維護中國作為一個正在崛起的負責任保護難民的大國形象。

2.允許國際組織總部和跨國公司總部的退休官員或雇員及其配偶子女在中國居留滿一定期間后自動獲得中國永久居留權,以密切中國與這些總部的關系。隨著中國現代化進程的加快,中國的國際政治、經濟的控制力和影響力會不斷加強,會有更多的國際組織總部和地區代表處,跨國公司總部和區域總部設在中國。美國 EB4簽證即適用于位于美國境內的國際組織的退休官員或雇員,如果該官員或雇員退休前已經在在美國境內居住并確實居留的總計時間不少于15年,在申請前在美國境內居住并確實居留總計時間不少于 3.5年。1996—2009年,共 110 729人獲得 EB4類簽證。

3.建立健全無戶籍國民、公民居留期、外國人居留期等制度并與公民、外國人權利義務聯動,以吸引和留住有利于中國經濟和社會發展的公民和外國人。只有將選舉權,被選舉權,擔任公職權,從事特定職業權,出入境權,領取福利金權,享受教育、就業、醫療公民待遇權等政治經濟權利,與無戶籍國民、公民居留期、外國人居留期制度密切聯動,后者才能發揮作用。要區別中國有戶籍公民、中國無戶籍公民、有中國永久居留權但不在中國居留外國人、有中國永久居留權在中國居留不滿一定時間外國人、有中國臨時居留權在中國居留外國人,賦予與中國聯系最真實者享有最多權利。建議:放開工作類簽證轉永久居留許可,所有在中國工作8年以上的外國人,可以申請永久居留資格。取得我國永久居留許可的外國人在我國居留滿 2年,可以申請永久居留許可延期。另外,獲得永久居留許可并在中國居留滿 8年,可以申請中國國籍。

4.放開外國人留學生就讀期間和畢業后在中國的就業。建議,允許外國留學生就讀期間從事兼職工作和寒暑假期間從事全職工作。外國留學生畢業后,有權申請 1年期的工作簽證,用于在中國境內求職。

5.適度放開外國人入籍標準,特別是華人入籍標準,漸進地推進靈活的雙重國籍政策。修訂 1980年《國籍法》,允許華人恢復國籍。如果認為允許華人恢復中國國籍對國內外沖擊太大,可以采取較緩和的優先批準華人申請中國國籍措施,以吸引優秀華人回國。漸進地推進靈活的雙重國籍政策影響的不僅是華僑華人,還有國內居民和外國人。從目前的不認可過渡到有條件認可,再從有條件認可到無條件認可。同時,通過制度設計,妥善解決雙重國籍可能引發的效忠等義務沖突。政府特別是移民管理部門,要以更加開放、友善、公正、積極的態度看待移民入籍問題,不宜肆意夸大移民入籍的負面影響。

6.肯定和倡導多元文化,吸納世界其他優秀文化為我所用,沖擊中華文化的死角和不足,使中華文化更具有生命力。融合新移民文化所帶來的新元素,把多元文化當成中國的財富,促使中華文化產生新風貌,創造中國的新視野。共同努力創造一個尊重人性、崇尚理性、保障多元、和解共生的環境。多元文化得到社會認同后,會產生文化認同危機和隨之的身份認同危機。多元文化使我們了解差異,培養容忍,尊重每個文化的價值選擇。具體到每一個人,便是關懷每一個人。

7.積極推行促進移民社會融合政策,堅決反對排斥外來移民的種族主義。移民社會融合政策就是要消除或者降低移民可能面臨的跨文化適應困擾和問題。認真梳理國際移民來華后面臨的生活、工作等方面的問題,留住新移民和減少回歸率,減少和消除新移民與本國人的沖突。移民法關于新移民融入措施主要有兩類,一是提高對移民申請人的語言、技能、資金或者與移民接收國聯系等自身素質的要求,增強新移民入境后的生存能力。二是為移民特別是永久居留移民申請成功者入境后提供安居服務,理順新移民與當地的各種社會關系。安居服務重在賦予永久居留移民者與本國公民同等權益,避免對其歧視,同時針對其不同于當地居民的文化、經濟等特征,給予相應照顧。

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2010-09-24

國家外國專家局 2010年引進國外智力軟科學研究項目“技術移民法律制度研究”(20100002004)的階段性成果;德國洪堡基金會研究項目“移民法面臨的挑戰和未來構建:以中國為視角”(3.2-CHN/1123121 STP)階段性研究成果。

劉國福 (1970—),男,北京理工大學法學院教授,德國洪堡學者,主要研究方向:移民法。

D 922.19

A

1007-7111(2010)11-0013-05

(責任編輯 張佑法)