淺析南京臨時國民政府訓政時期的地方黨政關系

蘆智龍

（重慶師范大學歷史與社會學院 重慶 400047）

1928年8月，國民黨二屆五中全會宣布軍政結束，訓政開始。訓政的主要目的是，國民黨中央試圖通過訓政來確立國民黨高于政府的地位，以此來完成國民黨對政府的支配作用，使得這種支配制度化、合法化；單就蔣介石個人來講，就是希望能加強自己的獨裁權力。而在這個時期，在“一黨專政”的政治框架下，地方實行的則是黨政互不統屬、互相監督的“黨政分開與合作”的形式。此過程的演變，有著重要的現實意義。

一、國民黨的組織結構和特點

國民黨具備較為完善的組織結構。根據《中央委員會組織章程》的規定：“國民黨的組織結構總的分為中央黨部與地方黨部兩級，細分為中央、市（包括直轄市）縣、區黨部三級。”另外，根據《中華民國國民政府組織法》的規定：“國民政府組織體系分為三級制：第一級為國民政府，包括國民政府委員會、國民政府主席；第二級為五院：行政院、立法院、司法院、考試院、監察院；第三級為五院所屬各部、會。”

國民黨黨組織具有鮮明的特點。黨的組織原則是黨內的高度集權制；黨內干部任命實質上是終身制；黨政體制的運作是在黨內派系林立的情況下實行的[1]。

二、國民政府中央“一黨專政”的形成及其地方演變的形式

（一）國民政府中央“一黨專政”的形成

1927年“四一二”反革命政變以后，蔣介石在南京建立國民政府。為了對抗武漢國民政府，鞏固自己的權力，蔣介石采取了“以退為進”的策略，宣布下野。蔣介石的下臺促使南京和武漢方面迅速靠攏，1927年8月，武漢國民政府同意遷往南京，與南京國民政府合并。因南京簡稱“寧”，武漢簡稱“漢”，史稱“寧漢合流”[2]。自此，蔣介石獲得了國民黨最高領導權，成了大地主大資產階級的政治代表。合流后的南京國民政府的成立，標志著國民黨“一黨專政”統治的建立。所謂“一黨專政”，具體形式就表現為“以黨治國”或者“以黨統政”。

1928年后，南京國民政府處于訓政時期，其黨政制度強化了“一黨專政”的原則。它在中央政權形態上采用了五權分立的“五院制”形式，這是國民政府黨政制度的特點。

（二）由中央的“一黨專政”演變為地方的“黨政分開與合作”

國民黨中央“一黨專政”統治建立后，在地方上的實行出現了困難，其運行態勢不盡滿意。南京國民政府面臨這一困窘局面，不得不尋求別的出路。國民黨訓政制度的一手制定者胡漢民認為:“黨部不能干預行政。因為干預行政，政府黨部就變成了雙重衙門。黨部的責任只在深入民間，去指示人民、領導人民以輔佐政府之不及！反而言之，政府應該深明黨的主義，服從黨的政策，客觀地認識中國的需要，遵從上級政府的命令。”(1)這一指導思想對“一黨專政”轉向“黨政分開與合作”，作了很好的鋪墊作用。

就在這種大時代的背景下，國民政府最后決策試行：中央實行“一黨專政”；在地方則實行“黨政分開與合作”。所謂“黨政分開與合作”，就是地方黨部和政府分屬于不同的組織系統，有各自的機構、權限、原則和領導，但是他們都是維護國民黨統治工具，在一定程度上存在著合作關系。當然，由于利益的驅使，在地方黨政運行過程中不可避免的存在分歧和矛盾。

“一黨專政”是訓政時期政體的思想基礎和核心，其目的是為實行獨裁專制統治而服務的，與孫中山先生在《建國大綱》中所闡述的思想大有不同。而在1928年通過的《各級黨部與同級政府關系臨時辦法案》中規定：“凡各級黨部對于同級政府之舉措有認為不合時，得報告上級黨部，由上級黨部請政府依法查辦。各級政府對于同級黨部之舉措有認為不滿意時，亦得報告上級政府，轉咨其上級黨部處理”(2)。在此，國民黨第一次將地方黨政關系確立為一種互相監督、互不統屬的關系。這是南京國民政府在訓政時期地方黨政關系運作的具體形式。在此基礎上，“為了在政治上動員全國，政府試圖同時加強蔣介石中央集權的獨裁權力，并擴大其民眾支持的基礎。”[3]南京國民政府的這些舉措在當時是起到一定積極作用的。

從中央“一黨專政”的形式演變為地方“黨政分開與合作”的形式的過程中產生了很多的矛盾。為了處理好地方黨政關系矛盾，國民黨三屆二中全會制定的《訓政時期黨務進行案》肯定了各級黨部與同級政府之間的關系：凡各級黨部對于同級政府之用人、行政、司法及其他舉措，有認為不合時，應報告上級黨部，由上級黨部轉咨其上級政府處理。為此國民黨政治會議決定：“縣黨部對于縣政府有監督之權，及建議之責任；不得強制縣政府執行。如縣黨部不滿縣政府之措施，應提出意見于省黨部，由省黨部轉咨省政府處理。”[4]2、凡各級政府對于同級黨部之舉措有認為不滿意時，應報告上級政府轉咨其上級黨部處理[5]。隨后的幾次會議也明確規定了中央黨部不能直接干預地方行政。這些解決方案從某種程度上反映出地方黨政關系的矛盾主要歸結于體制方面的缺陷，而且這種缺陷導致的窘迫局面在短時間內是很難調和的。

三、黨政關系演變的現實意義

南京國民政府訓政時期采取的“黨政分開與合作”的形式，對于地方事務的綜合管理有著其深刻的現實意義。

第一，有效解決了中央和地方黨政關系的矛盾。自國民黨中央結束軍政實行訓政以來，黨內各種矛盾愈演愈烈。一方面地方政府氣勢囂張，另一方面地方黨部大都軟弱和癱瘓，致使政令不能統一，地方黨政的矛盾和糾紛頻頻發生。雖然，國民黨中央控制了立法、行政、司法、考試、監察、民意、軍事等機關，其方針政策卻不能得到有效的實施和貫徹，對地方政府的操縱也不能采取“一黨專政”的形式。這樣，國民政府與各省政府、黨部與地方政府等之間的關系就表現出不明確、協調不一致。中央和地方的實際狀況，決定了“一黨專政”的不可行性。要轉變為“黨政分開與合作”的形式，才可能改善中央和地方的關系。

第二，加強了中央對地方的領導和管理。這次制度的順利演變和向前發展，對隨后國民黨的經濟、政治、文化、軍事等都產生了深遠的影響，為國民黨實現憲政做好了前期準備。同時，也在一定程度上加強了中央對地方的領導和管理。減少了中央對地方管理的阻礙因素，進一步加深中央和地方的關系，使得社會比較順利地向前發展。

第三，體現了“黨要管黨”的真正涵義。“黨政分開和合作”是政治體制改革的關鍵。因為只有“黨政分開”才能真正提高黨的領導水平和管理質量，才能使黨擺脫各種繁雜事務的干擾，集中精力搞好自身建設，才能真正做到“黨要管黨”。“黨政不分”或者“一黨專政”使得黨和行政工作同處于一條線，不僅降低和削弱了黨指導工作的實效性，甚至還會產生矛盾。所以，在當時地方實行“黨政分開和合作”的形式，讓國民黨黨委能處于全局地位，發揮統籌協調的作用，真正履行監督的職能。

當然，也應該看到，在國民黨訓政時期“以黨統政”大的政治架構下，從某種程度上也遠不能解決國民黨內部的重重危機。因為在當時情況下，為了適應黨政的“和諧”發展而采取的“黨政分開與合作”形式，無法達到國民黨上層領導的理想效果。所以，從另一個側面來講地方“黨政分開與合作”的黨政關系只是當時大背景下的一個歷史產物。

注釋：

（1）胡漢民:胡漢民自傳[M].臺北:傳記文學出版社,1987,106.

（2）《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》上冊，第543頁.

[1]田湘波.中國國民黨黨政體制剖析(1927-1937)[M].長沙:湖南人民出版社,2006.

[2]曾景忠.中華民國史研究述略[M].北京:中國社會科學出版社,1992.

[3]費正清.劍橋中華民國史（下卷）第三章[M].北京:中國社會科學出版社,1994.

[4][5]榮孟源.《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》上冊[M].北京:光明日報出版社,1985.