完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的幾點建議

崔付榮

（周口師范學(xué)院公理部 河南 周口 466000）

一、我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的概況

農(nóng)村養(yǎng)老保險是社會保險的一個重要組成部分，它是指我國農(nóng)村戶口人員 (包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工)支付一定的勞動所得，在年老喪失勞動能力后獲得國家和社會的幫助，享受一定的養(yǎng)老金，用以保障衣、食等基本生活需要的一種社會保險制度，它的根本目的就是為了解決農(nóng)村老人的晚年生活問題。自從1991年我國開始實施農(nóng)村養(yǎng)老保險改革試點之后，農(nóng)村養(yǎng)老保險從無到有再到初具規(guī)模，可以說已經(jīng)取得了很大的進(jìn)步，目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要保障方式有：家庭養(yǎng)老、土地保障養(yǎng)老、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老保險、五保戶制度等，其中家庭養(yǎng)老、土地保障養(yǎng)老是傳統(tǒng)的也是主要的農(nóng)民養(yǎng)老方式。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的突起，這些傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障功能正在弱化，農(nóng)村老年人的晚年生活保障令人十分擔(dān)憂。

我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)起步于上個世紀(jì)80年代，到今天已經(jīng)走過了20多年的歷史。這段歷程又可以大致分為四個階段：第一階段是從1986年至1992年，為早期農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點階段；第二階段是從1992年至1998年，為早期農(nóng)村養(yǎng)老保險制度試點的推廣階段；第三階段是1998年至2003年，為早期農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的衰退階段；第四階段為2003年至今，為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的探索試點階段。也就是說，從1986年至2003年，為我國的早期農(nóng)村養(yǎng)老保險制度探索階段，探索的結(jié)果是陷入了僵局、歸于失敗，從2003年開始，我國又開始了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的探索階段，這一新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是在蘇州、上海等一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)首先開展起來的，已經(jīng)取得了良好的效果，但是至今仍然處于局部的、早期試點的探索階段，還沒有發(fā)展成全國性的政策試點。

二、我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)存在的問題

（一）嚴(yán)重缺乏資金保障

按照《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的規(guī)定，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險堅持以“個人交納為主、集體補助為輔，國家予政策扶持"為基本的籌資原則，但實際上大部分地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險并無任何國家的補助和補貼，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的資金實質(zhì)上主要來源于集體和個人兩種渠道。而在現(xiàn)實生活中，絕大多數(shù)農(nóng)村的集體組織由于受困于資金緊張局面而無力對農(nóng)村養(yǎng)老保險給予補助；同時，農(nóng)民收入在我國整個社會中來看還屬于低收入群體，他們用于眼下生產(chǎn)和生活資料方面的資金往往都會面臨困難，哪有多余的“閑錢”來參加養(yǎng)老保險呢？所以，綜合這兩種農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的主要資金來源渠道，集體組織和農(nóng)民個人都沒有、也不愿意花費多余的錢來參加養(yǎng)老保險，這導(dǎo)致我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的資金嚴(yán)重匱乏。

（二）資金的管理和使用不夠科學(xué)、規(guī)范

世界上很多國家對社會保障基金一般都是采用征繳、保管和使用三分離的方法，以保證養(yǎng)老保險金的安全性和能夠繼續(xù)保值升值。而在我們中國，絕大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險基金都是由當(dāng)?shù)孛裾块T一手征繳、保管和使用的，并且又沒有相應(yīng)的監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)管，所以民政部門和當(dāng)?shù)卣當(dāng)D占、挪用甚至侵吞、浪費農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，使農(nóng)民對參與養(yǎng)老保險失去了信任。

（三）農(nóng)村養(yǎng)老保險基金難以實現(xiàn)保值、增值，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的參保積極性

根據(jù)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金以縣單位統(tǒng)一管理，縣(市)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)，在指定的專業(yè)銀行設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金專戶，專賬專管，專款專用。保費只能用于購買國家財政發(fā)行的利率債券和存入銀行獲得利息收入以實現(xiàn)保值增值，為避免風(fēng)險，農(nóng)村養(yǎng)老保險金不能直接用于投資。但事實上，自從1996年以來，我國銀行的存款利率一直都比較低，再考慮這些年以來的通貨膨脹因素，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金利用銀行利息來獲得保險金的收益其實很低，甚至可以說已經(jīng)出現(xiàn)了縮水貶值，這種狀況嚴(yán)重影響了農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險制度目的的實現(xiàn)——保障農(nóng)民年老喪失勞動能力以后生活需要上的資金供給，所以也就嚴(yán)重影響了農(nóng)民的參保積極性。

（四）家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重

在我國傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭生活中，老年人子女眾多，所以晚年養(yǎng)老會有充分的保障。而隨著上個世紀(jì)八十年代我國計劃生育政策的實行，使得農(nóng)村的家庭規(guī)模越來越朝著小型化發(fā)展，尤其是獨生子女家庭的增多，意味著一對夫妻要贍養(yǎng)四位老人，這無論從經(jīng)濟(jì)上還是從時間、精力上來看，對農(nóng)村的年輕子女都會是一個很大的挑戰(zhàn)。特別是一些家庭貧困的農(nóng)戶，子女養(yǎng)老力不從心，或者出現(xiàn)不孝子女拒絕贍養(yǎng)老人、對老人生活不聞不問、甚至虐待遺棄老人……所以說獨生子女家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的增重，將會對老年人的晚年幸福生活帶來很大的威脅。

另外，目前我國很多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大量的農(nóng)民子女紛紛涌向城市謀生的現(xiàn)象，這些年輕人在外打工，雖然能為農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)收入帶來較大改觀，但是也給農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題帶了負(fù)面后果，因為大量的老弱病殘老人留守家里，不僅平時的日常生活缺乏照料，而且遇到意外、生病時，老人們飽受的委屈和折磨會更多。……

三、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的幾點建議

（一）拓寬養(yǎng)老保險基金的來源

首先，在養(yǎng)老保險基金的來源上，要切實履行國家、集體和個人三方共同籌資的原則。要通過各種宣傳，動員農(nóng)民積極參與投保并且提高參保的資金投入檔次；要落實集體補助的發(fā)放并提高集體補助在保險基金中所占的比重；要加大政府的扶持力度，尤其應(yīng)當(dāng)加大政府在資金支持方面的責(zé)任。

其次，要開拓其他渠道來增加養(yǎng)老基金的來源。對此，借鑒世界上其他國家在這方面的一些成功做法，筆者建議：

一是發(fā)行農(nóng)村養(yǎng)老保險債券。通過發(fā)行農(nóng)村養(yǎng)老保險債券，將社會上的部分閑散資金集中起來，在一定時期內(nèi)讓渡給國家使用，以此緩解壓力過重的農(nóng)村養(yǎng)老保險資金來源問題。

二是發(fā)行社會保障彩票。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們收入水平的提高，老百姓對彩票的認(rèn)知度也越來越高，其熱衷程度可以從體育彩票及福利彩票的出售中略見一斑，而福利彩票所籌措的資金盡管也是用于社會保障，但其使用范圍比較狹小，僅限于社會保障中的福利事業(yè)。因此，各級地方政府可以考慮發(fā)行農(nóng)村社會保障彩票，將所籌措的部分資金用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險支出。

三是申請政策性調(diào)節(jié)貸款。即由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理機構(gòu)——民政部門，向中央銀行申請政策

性調(diào)節(jié)貸款，以暫時彌補養(yǎng)老保險基金支出的缺口，等資金周轉(zhuǎn)過來時再以其投資收益予以低利返還。這種政策性調(diào)節(jié)貸款不以盈利為目的，利率較低，具有政府扶持的性質(zhì)。

四是爭取國際金融機構(gòu)貸款。國際金融機構(gòu)的貸款不以盈利為目的，具有援助的性質(zhì)，利率較低，期限較長，但手續(xù)往往非常嚴(yán)格。國家可以考慮爭取申請到國際金融機構(gòu)的貸款，并將申請到的部分貨款作為農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的資金投入。

（二）規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督

首先，根據(jù)國外的一些成功做法及我國的實際國情，筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金采取政府部門一手征繳、保管和使用的方式非常不妥，我國應(yīng)當(dāng)盡快建立征繳、保管和使用三分離的養(yǎng)老保險基金管理體制。

其次，應(yīng)當(dāng)強化對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資的監(jiān)督管理。可以考慮設(shè)立專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管機構(gòu)，對養(yǎng)老保險金的征繳、保管、投資、收益處分等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，以防養(yǎng)老保險金被擠占、挪用或貪污、浪費。

（三）開發(fā)多種方式的投資，確保養(yǎng)老保險基金的保值增值

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的周期性較長，涉及面較廣，如果民政部門所收繳的養(yǎng)老金長期不能增值，甚至發(fā)生了貶值，就很難保證將來養(yǎng)老金的給付能力，并且影響?zhàn)B老金的信譽、打擊農(nóng)民的參保積極性。因此，必須要通過各種途徑來使養(yǎng)老金保持增值。對此，今后我們應(yīng)當(dāng)降低農(nóng)村養(yǎng)老保險基金在銀行存款中的比例，轉(zhuǎn)向開發(fā)其他一些投資、收益方式，例如：1.投資于房地產(chǎn)行業(yè)。因為房地產(chǎn)對資金的需求量很大、周期較長、價格一路看漲，所以把小部分保險基金投資于房地產(chǎn)業(yè)可以使保險金以較小的風(fēng)險獲得較大的收益。2.投資于政府債券。目前有不少地方政府的資金出現(xiàn)嚴(yán)重短缺狀況，為了搞工程、搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各地政府不得不以高利率為代價向外借款、發(fā)行債券。對此，筆者建議可以把部分養(yǎng)老基金用于購買政府債券，這樣一方面緩解了地方政府資金緊張的局面，另一方面又可以使養(yǎng)老基金獲得穩(wěn)定、可靠的收益。3.設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理公司，專門負(fù)責(zé)保險基金的投資和使用，以使保險基金保值、增值，但養(yǎng)老保險金的收取、核算、給付等工作應(yīng)當(dāng)由其他機構(gòu)而非該公司負(fù)責(zé)。

總之，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資方式要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不斷進(jìn)行創(chuàng)新和調(diào)整，在安全性、流動性和收益性三個原則之間尋求最佳組合，以確保農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值，從而保障投保農(nóng)民的利益不受損失。

（四）堅持和完善家庭養(yǎng)老保險

首先，加強對農(nóng)村進(jìn)行道德宣傳教育。封建思想的瓦解同時也使傳統(tǒng)的家庭倫理道德功能逐步弱化，所以在廣大的農(nóng)村地區(qū)，尊重老人、孝敬老人的意識越來越薄弱，導(dǎo)致農(nóng)村老人晚年生活不僅缺乏子女的關(guān)懷、照顧和經(jīng)濟(jì)上的補貼，甚至還會遭受兒子、媳婦的虐待、遺棄。所以必須通過各種形式和途徑來加大對農(nóng)民道德思想的教育和引導(dǎo)，宣傳年輕人要樹立敬老、養(yǎng)老的思想意識，加強對老年人這一弱勢群體的生活保護(hù)。

其次，通過法律來保障老年人的晚年養(yǎng)老問題。在今天的社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)大潮中，傳統(tǒng)的家庭倫理道德受到很大的沖擊，僅靠年輕人的自覺意識來實現(xiàn)農(nóng)村的家庭養(yǎng)老功能是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要建立、健全保障老年人權(quán)益的法律法規(guī)，來強制性要求年輕人履行贍養(yǎng)老人的義務(wù)。為此，筆者建議：在農(nóng)村深入進(jìn)行關(guān)于《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》等法律的普法教育，增強農(nóng)民的法律意識；在農(nóng)村設(shè)立老年人權(quán)益保護(hù)法律援助中心，對歧視、虐待、遺棄和不孝敬老人的違法行為要給予相應(yīng)的制裁，以鞭策其及時糾正；可以在農(nóng)村試行推廣家庭贍養(yǎng)協(xié)議書，根據(jù)每個家庭的經(jīng)濟(jì)條件和實際情況，在協(xié)議書中詳細(xì)規(guī)定子女孝敬、贍養(yǎng)老人的一些義務(wù)（包括經(jīng)濟(jì)補貼、生活照料、疾病護(hù)理……），并由集體出面建立獎懲制度等。

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