影響農村婦女參政不足的政府管理因素分析——以湖南維新村為個案

唐華容

（貴州財經學院 貴州 貴陽 550004）

黨的十六屆五中全會提出,建設社會主義新農村是我國現代化進程中的一項重大歷史任務。黨中央對新農村的總體要求即是:“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。”這20個字包含的內容極為豐富,涉及農村政治、經濟、文化、社會管理等方方面面。農村婦女也是新農村政治、經濟、文化和社會建設的主體。婦女的政治參與是社會文明進步的重要標志之一,提高婦女政治參與的積極性,就是要真正做到男女平等,使千百萬婦女干部脫穎而出,使億萬婦女群眾在社會主義新農村建設中發揮聰明才智。但是農村婦女參政的現狀卻十分不樂觀。農村婦女的政治參與仍處于弱勢和邊緣化的狀態，政治參與意識淡漠，政治效能感極差。主要體現為數量少、比例低、正職少等。

筆者在維新村調查時發現，幾屆選舉下來，整個維新村只有一名婦女擔任過村委主任，大部分的婦女在村委會擔任的角色不過是村婦聯主任，一個受性別限制男性無法取代的角色。導致這一結果的原因除了婦女自身的因素外，基層政府部門的管理也影響至深。

一、教育管理不力的影響

農村婦女較低的教育水平造成和男性村民競爭時的弱勢地位。眾所周知，受教育水平低會導致其信息來源少、渠道窄，對法律、法規及國家政策缺乏必要的了解，參與社會、參與政治的能力相對低，因而很難意識到要通過各種途徑和渠道實現其利益要求;反過來講社會為她們提供的參與機會也少，參與面也小，參與社會所用的時間也相對少[1]。對于農村成年女性來講，城市社會對她們是封閉的，如果不再參與農村社區事務，那么她們的全部時間也就是家庭事務，其中生育是最主要的一項家務。受教育好的婦女更有可能做出最有利的生育決策，而文化程度低的農村婦女則生育多，而生育多，參與政治的精力就越小，能力也越低，這是不可否認的事實。因此受教育程度的高低對公民的政治態度和行為有直接的影響。美國政治學家戈埃爾通過多年的調查與研究發現，受教育程度不僅影響政治參與的頻度與積極性，而且對人們參與形式的選擇產生重要影響，較高的文化素質能夠抑制非理性的政治行為。維新村的100份調查農村婦女文化程度的問卷顯示，小學文化程度的占55%，初中程度的38%，高中文化的占7%。而唯一一位在維新村的擔任過村主任的孫某，正是這為數不多高中畢業生婦女中的一個。

從Q鎮來看，無論是在富裕的村莊還是相對落后的村莊中，由于歷史和社會的原因，農村婦女受教育的年限和社會為她們提供的教育環境普遍低于男性。首先從義務教育來說，有許多家庭直到現在還認為女孩長大是別人家的人，不需要教育投資，一般女孩能接受完國家規定的九年制義務教育的很少，相反，男孩子在接受九年制義務教育的比例則高一些。

這些現象的出現有婦女自身的原因，同時也和政府部門教育管理的力度有著非常重要的關系。筆者在維新村筆者調查時就“相關部門對適齡女童失學是怎么處理的？”提問時，村民的回答有點讓人匪夷所思：

村民1：是我自己的崽（湖南對于子女的稱呼）管他們么子（方言）事。

村民2：政府根本就不管

村民3：教育局有人來問了一下，說要怎么怎么處理，但是后來沒有什么下文，就是走下過場而已。

從村民的回答和更多的走訪來看，雖然我們國家有九年義務義務教育法，但政府并沒有落到實處，這就使農村婦女干部后續力量的儲備變得難上加難，從而導致農村婦女干部“青黃不接”。

二、政策執行不力的影響

婦女參政需要廣泛的社會基礎和配套政策，否則就要成為無源之水、無木之本[2]。目前，我國在實現婦女參政尤其是農村婦女參政還存在著一些立法上的遺漏，例如：對于參與的形式和參與途徑的規定不甚具體；對于侵犯婦女參與權的違法行為界定不清；缺乏對婦女參與權的保障制度等。完善的法律是婦女更好地實現和維護自身權利的保證，這些立法上的漏洞在一定程度上加大了婦女實現和維護自身權利的難度。

1．任何法律在社會生活中的實現都離不開一定國家機關適用法律的活動，即由專門國家執法機關將法律規范運用于具體的人或組織，也就是我們平時所說的執法。但是目前在我國的實踐當中，往往是根據臨時需要成立一些機構和安排一些人員辦理有關事宜，使有關法律規范的適用帶有較大的盲目性、主觀隨意性和非規范性，從而導致執法的軟弱無力。縱觀世界，目前大多數發展中國家都存在這一問題，都普遍缺乏負責適用婦女政治權利法律規范的執法機關或部門。立法上的疏漏、執法上的缺陷帶給婦女的無疑是一條更加艱辛的參政道路。

我國實行村民自治以來，《村民委員會組織法》第九條規定，“村民委員會成員，婦女應有適當的名額”。這一規定無疑具有重要的意義，是對長期以來剝奪女性政治權利的制度性“矯正”，對忽視女性參政的傳統是一個巨大的沖擊，體現了某種程度的制度公正性。但是，這種公正性的局限在于其明顯的“性別盲區”。“適當的名額”規定并沒有考慮到女性實際上已經處于不利的地位。“適當的名額”是含糊的表述，沒有明確規定女性應該占多少名額，也沒有提出如何確保這一“適當名額”的途徑。從執行結果來看，這一“適當名額”并沒有適當實質性地提高農村婦女政治地位。從女性立場來看，這種籠統的規定與其說是為了提高女性的政治地位，不如說是站在男性立場上對女性的“關照”，為了追求形式上的性別平衡，其實只是需要一名女性從事計劃生育之類的工作。這導致了地方政府在執行中實質上對女性參政的忽視。按照《組織法》規定，鄉鎮黨委和政府有義務指導村民委員會的選舉過程。調查中我們發現，Q鎮領導擔心婦女參選會落選，就針對婦女干部的選舉采用了“村聘鄉管”的辦法，其本來的目的是保護婦女的權益，可效果卻是適得其反。許多村民告訴筆者，“村聘鄉管”也就成了在職數緊張的情況下，成為排斥婦女進村委的借口。在訪談中一些原選委會成員談到“我們村里在選委會人員確定的第二天，進行了一天的培訓。那天鎮里來了兩三個人，在支書的組織下，學習《組織法》，由支書為大家讀一遍，就此了事，也沒有強調要保護婦女進村委，也沒讓我們做這方面的工作”，“前面幾次沒一個婦女進入正式候選人，鎮里人講到時候可以聘個婦女干婦聯”。

這種鎮干部利用指導和組織選舉之便加大對“村聘鄉管”措施的宣傳，給婦女的參政參選就帶來無形的障礙，它極大地銷蝕了婦女參政的熱情。Q鎮的婦女主任對筆者講到：“村里的那些女干部本來就沒有什么參政意識，實行聘任制后，不進村委，照樣能當婦女主任，拿工資，跟以前沒什么兩樣，所以她們也不在乎選舉。”這樣就造成婦女參政的消極性。同時“村聘鄉管”大大地誤導了村民的投票意向。訪談中，一位婦女這樣解釋她沒選婦女的原因：“正式投票時，我聽別人說，婦聯是指定的，不必要享受與大對干部一樣的開支，給她開點補助工資就可以啦。”而兩位男村民說：“村里如果強調必須選個婦女，那肯定能選出來，關鍵是他們根本就是抱著指定的態度，不愿意讓選出來，因為婦女一上去，其他男的就有一個要下來，他們不愿意。”由于村民普遍認為婦女干部可以通過“村聘鄉管”的途徑解決，而輿論導向有指引村民的思路，于是，在群眾中便形成了這樣一個心理：即使選個婦女出來也是搞婦聯工作的，所以不選也行，反正鎮里會安排人搞的。像這種政策和執行時的遺漏，就使原本參政就難的農村婦女參政更難。

2.政策違規進一步影響了婦女參政的熱情。就全國而言，村委會選舉制度實施十余年，在制度建設上已經趨于完善。但在Q鎮村民自治尚處伊始階段，他們實行的是一票否決制，凡計劃生育檢查不合格的就不能實行村民自治。一次對于村委會成員的選舉，雖有法律條令予以約束，但在具體操作上，仍不乏違規紕漏之處，這其中既有因缺乏經驗所致，也存在鄉村干部自身利益的制約而有意玩弄伎倆、違規操作，或對不法現象充耳不聞，其目的是為了選出自己中意的人選。對此，灘村的婦女們有各自的體會。

婦女1：選舉其實有很多不對的地方，比如說《選舉法》規定，如果外來人口在這里常住三年以上的，就應該讓人家參加選舉，但是村里卻不讓人家參加，怕影響他們的選票。而且在選舉時，一些不認識字的人讓別人代寫，可那些人都串通好了，不按人家說的寫。

婦女2：投票時，我丈夫一個人進去填全家的票，聽我丈夫說，他剛填完第一張，那些監票的就將我丈夫手中的票搶了去，不讓我丈夫填，我們對這事感到很氣憤，但也沒辦法，最后一次我是完全應付過去的，只是看看熱鬧，瞧瞧風聲。

婦女3：剛開始投票我還蠻認真，但后來那些人在選舉中做手腳，讓我們2隊和3隊的人重選，我當時心里就很氣，這其中是有鬼的，聽說有連著幾十張選票寫的全是姓孫那派人的名字，我覺得很失望，所以重選那次我完全是應付，填的名字與我以前想的根本就不一樣。

由于村干部承擔著“代理人”和“當家人”的雙重角色，而這種雙重角色在某種程度上存在著矛盾和沖突。鄉鎮領導作為體制內組織成員，從本級政府的利益出發，傾向于選擇能積極配合鄉鎮工作、易于管理的人選，而這一標準與農民的目標并不總是一致，后者更愿意選出能為他們挺身而出、代表他們利益的干部。當兩者之間出現沖突時，鄉鎮領導因其在資源控制、結構設置方面占據優勢地位，而易利用指導選舉之便，根據自己的利益偏好，變通選舉規則。在維新村的前五次選舉過程中，不少村民就反映說有鄉鎮干部強行代筆，各小組長不經過推選便擔任監、計票人員等現象。“規則一旦被踐踏，‘民主’就被摻了水，農民看到了假東西，進一步導致了他們的政治冷漠”。[3]作為一個單獨的性別群體，農村婦女在參加選舉時的制約因素自然與男性有不同之處，但同為選民，他們之間又具備相似之處，那就是對民主的渴望及民主被踐踏后的無奈與政治冷漠。從以上談話中，我們不難看出，婦女們雖然參加了村里的選舉，但是她們的態度是消極的，她們的參與積極性因民主流于形式而進一步受挫。

三、政府性別意識缺失的影響

意識，是指人腦對客觀世界的反映，是物質發展到一定階段的產物，是人腦這種高度組織起來的特殊物質的機能。它反映客觀世界，并對客觀世界有反作用。政策是國家或政黨為實現一定目標而制定的具體行動準則，是各有關部門工作行為的遵循，對工作進展起著至關重要的保障和推進作用。

第四次世界婦女大會在《行動綱領》中指出：“各國政府和其他行動者應該推行一種積極醒目的政策，把性別意識納入所有政策和方案的主流，從而在做出決定之前分析對婦女和男子各有什么影響，及時消除和修正不利于婦女或男子發展的方案，堅持以人為中心，保證政策的協調發展”[4]。會議敦促各國政府加強性別分析和性別規劃，將社會發展、經濟發展與婦女發展的規劃政策協調起來。對此，我國政府也做出了莊嚴的承諾，江澤民主席在政府級會議歡迎儀式上，強調指出：男女平等是我國的一項基本國策。

政策法規中的男女平等的規定，應當說有一定的性別覺悟。可由于我們承受的歷史包袱比較重，執行時就出現了這樣或那樣的偏差。按照世界婦女代表大會提到的性別意識有時間和空間兩個概念。從空間來看，性別意識要進入所有方案，而不是一些。從時間上來看，是做出決定之前，而不是做出決定之后。這就要求領導層有非常明顯清晰的性別意識，以至于在整個決策過程中，都讓性別意識進入決策關鍵，而不是籠統的包含。這種政策的執行在我國城市，相對來說要好些，可在我國農村卻顯得那么不盡人意。

調查Q鎮領導時我們發現，僅就農村村民委員會選舉這一項，就充分體現了鎮領導對政策理解的歪曲，沒有把性別意識納入決策主流，造成了政策和執行地脫節。《村民委員會組織法》里規定，上級政府有對村民委員會選舉地事前指導、事中監督和事后審查的權力。因此，在每次村委會換屆選舉前，各鄉鎮政府都會出臺一套方案。可是據我們看到的前兩屆政府的方案，讓人明顯感到農村婦女在選舉中的劣勢。方案中提到：“各村選舉，嚴格意義來講，應遵循《村組法》的規定，村民委員會成員中婦女應占一定比例。但個別特殊情況可酌情考慮，婦女干部可實行‘村聘鄉管’”[5]。正是由于這一辦法的實施，Q鎮第五屆換屆選舉，有三個村根本沒有婦女代表入圍，選舉全成了男子一統天下。這一影響也延伸到了第六屆村委會的選舉，各村原村委會干部在作選舉宣傳時，有的就明確表示不用選婦女代表，大肆誤導了村民選舉意向，造成了許多婦女干部的落選。看到這一結果，我們問有關鎮領導，他們的回答是：“我們真沒想到會出現這種狀況，結果這么嚴重，早曉得我們就不會這么做啦，下次改進。”雖說他們意識到了這點是好事，可已經造成的遺憾卻難以彌補。

筆者在維新村的調查結果也同樣讓人感覺到政府沒有把性別意識納入決策主流。改革開放后我國對農村采用的是宏觀調控。目前，我國正處于在有傳統的計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，市場經濟是資源優化配置的最好途徑，但是它在許多方面又顯得很無能，特別是對社會公正更顯得無效。社會公正的一個基本方面是分配的公正，分配的公正于女人息息相關。分配的不公正，市場經濟是沒有辦法調節的，只能由政府調節。調查中我們發現分田、分工和工資方面，分配就顯得不公平。維新村村民告訴我們：“我們村里分田，男的是1畝1一個人，女的是9分田一個人”。筆者問到：“這個規定是哪里制定的？”，有村民回答說：“鎮里”。當問到分工有哪些不公平時，村民回答說：“你們不是前面調查過，村委會里啊，你看男的都當頭頭，女的只能當跟班”，也有的回答說：“女的在村里事還不少，同樣是當干部，工資就是比男的少”。筆者又問：“就你們村這種情況嗎？為什么女的一般不能當村頭頭呢？”村民都用驚訝的眼光看著我，然后說：“你說呢，哪個村都一樣，反正鎮里是這樣定的，有么子辦法”。這些現象的存在也就證實了我們的觀點，國家男女平等的政策，在執行時已經脫節。

而Q鎮的婦女干部選拔培養制度，更深化了筆者關于“沒有把性別意識納入決策主流，從而造成了農村婦女參政不利的”看法。我國有關婦女政治參與的政策有若干，培養選拔女干部政策是諸多婦女參政政策中最直接、最重要的政策。提出培養選拔女干部的政策，就是承認女性政治地位的弱勢性別身份，強調更多、更快地讓女干部成長起來，改變政治生活中的性別差異。調查中，許多村民告訴我們：“有倒是有，可效果不怎么樣”，另有人說：“那都是在走過場（走形式的意思），去參加又沒有誤工補貼，大家都是三天打魚，兩天曬網的”，還有人說：“政策常常是沒到位，制度不太健全，往往不了了之”。這些回答可以看出，政策的不到位，加大了婦女干部培訓選拔的難度。培養選拔女干部是黨和政府的一貫政策，為了使更多的女性進入政府和管理機構，行使參政議政的職責，黨和政府提出了培養選拔女干部的政策。政策意識是一種強化意識，是要不走樣、不變調地貫徹執行。但由于政策在執行中，有些黨委組織部門領導的政策意識不強，缺乏必要的約束機制和監督機制，從而放縱了傳統的思想偏見及工作惰性，致使黨的政策在一些地方顯得乏力。

中國的法律、政策等沒有歧視婦女的條款，但是，在保護弱者保護少數的原則下，沒有保護少數和弱者的條款本身就是歧視。所以，必須強化政策意識，如果沒有將保護農村婦女參政的性別意識納入決策主流，農村婦女參政就會有一道屏障。

四、婦聯及監督機制不力的影響

隨著村委會選舉競爭性的日益增強，農村婦女想要在選舉中獲勝，除了個人的積極參與外，還需要借助組織團體力量的支持。婦女因其社會資源的匱乏而不易為家族、派系等團體吸納，在相當程度上仍需依托婦聯組織。婦聯作為促進性別平等和婦女發展的非政府組織具有廣泛性、群眾性和社會性，那么它理應在政治參與中發揮積極的作用，激發農村婦女政治參與自主性成長的動力，可事實上并非如此。調查表明，農村婦女除了在接受婦聯關于計劃生育方面的知識以外，像婦女健康、衛生、教育、政治參與等問題反而歸在了婦聯的實際管轄范圍之外，這樣“婦聯是婦女娘家人”的說法成了一句空話。由于婦聯的凝聚力不強，農村婦女們難以形成統一的意志，所以在政治參與的過程中很難取得明顯的績效。這自然就會導致農村婦女對自身的政治能力評價偏低甚至產生政治無力感，影響其以后的政治參與實踐，農村婦女政治參與自主性的成長缺乏動力，這也是在調查中得出的一致結論。

長期以來，婦聯一直是出于兩種力量的交叉控制當中：作為群眾性的團體組織，她是按照層級和樹狀結構構建的，需要上級婦聯的業務指導，但同時由于我國特殊的制度文化，婦聯還處于黨群系統及另一實質性層級結構之中，雙重隸屬關系形成了婦聯的雙重角色：一方面要求代表婦女利益，發出強有力的聲音；另一方面又要服從黨組織的安排，發揮社會系統的整合、維護功能。如何處理二者之間的張力同婦聯自身的角色定位密切相關。其實都與婦聯工作機制弱化有直接的關系。在Q鎮，由于婦聯的人事任免權和活動經費均掌握在黨支部手中，所以相對上級婦聯而言，黨支部對婦聯就有了更多的控制權，這就勢必造成后者更多地服從于黨支部的安排，基本上“只能扮演著把婦女整合進村黨支部各項中心任務中去的‘助手’角色，”[6]這樣，她們在村落權力結構中只能處于依附地位，缺乏自主的活動空間，也就難以聚合、表達婦女利益。對此，Q鎮的大部分婦女主任都深有感觸。她們覺得自己人微言輕，難以參與到村務決策層去，而且村民對她們也有此認識，根據筆者的問卷調查，“婦女組織在村民自治中能否起作用”時，有78%的群眾認為，“能，但實際作用不大”，他們進一步解釋說：“能，是指配合上級命令開展例行的孕檢。”

婦聯組織工作的乏力給婦女的競選帶來了無形的障礙：首先，利益動機是選民選舉的決定性因素。馬克思主義認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[7]就政治參與而言，政治權力不過是用來實現經濟利益的手段，人們參與政治就是影響社會財富的權威性分配，因此，當群眾難以切實感到婦聯的存在價值時，他們自然也就不會將手中的選票投向婦聯干部。不少村民談及為何不選婦女時說：“村里的婦聯根本起不了什么作用，她本身就在人家其他干部的控制當中，支書訓起人來挺厲害的，她們都不敢吭聲”。“婦聯干部自己還站不住腳，看別人臉色過日子，咋能代表婦女群眾和村民說話，選了也沒用”。其次，由于組織虛置，分散的個人孤立無援，不得不依附于宗族、派系，不僅婦女群眾的力量被分散了，而且婦女精英容易為派系所控制和利用。對于婦聯的尷尬地位，地方政府往往都采取了“睜只眼閉只眼”的態度，實為監督不力。

從上述政府管理的不足，筆者從政府管理層面對如何從根本上改變農村婦女政治參與不足、熱情不高的狀況提出幾點對策建議：1.法律保障和政策支持是提高農村婦女政治參與的前提條件；2.將性別平等作為和諧文化建設的重要內容；3.政府應制定具有可操作性的婦女參政政策并加強督促；4.發動媒體改善社會文化環境是提高農村婦女政治參與的當務之急。

[1]謝振榮.《世紀之交女性索質而臨的挑戰》.《齊齊哈爾大學學報》，1998（ 6） .

[2]仝雪、張艷玲.《中國農村婦女參政研究綜述》.《基層工作研究》，2005（ 12），第 68-69 頁.

[3]趙樹凱.《逃避與參與——關于一些地方村民消極對待村級選舉的分析》.中國農村研究網（ www.nongcun.org）.

[4]第四次世界婦女大會《行動綱領》，第189頁.

[5]Q鎮鎮政府第五屆村民委員會換屆選舉監督指導方案.

[6]金一虹.《婦聯組織：挑戰與未來》.《婦女研究論叢》，2000（2），57.

[7]《馬克思恩格斯選集》第1卷.人民出版社，1972，239.