事業單位改革述評

楊蕓蕓

（陜西工業職業技術學院 陜西 咸陽 712000）

與國有企業的改革幾乎同一時間，事業單位也提出“市場化”的改革要求。使我國公益事業的供給在原有的政府供給模式基礎上又嫁接了市場供給模式。一些公益事業完全進行市場化操作，與普通的私人物品相同，由市場生產，市場來提供。

二十幾年來事業單位的改革歷程就是政府減負，事業單位市場化不斷加大的過程。1992年，《全國縣級機構改革試點工作座談會文件》提出為減輕縣級財政的負擔，要加快事業單位改革步伐，按社會化方向改革事業單位，根據事業單位的不同特點，經費的不同來源改革事業單位的主張[1]。1993年，《全國機構改革工作會議文件：宋德福同志關于黨政機構改革方案及實施意見的說明》明確提出事業單位改革的原則與政策：政事分開的原則，社會化的改革方向，分類指導，按財政撥款情況進一步壓縮事業單位編制[2]。1996年，中編委發布《關于事業單位機構改革若干問題的意見》提出具體的實施辦法：建立事業單位等級規模，打破條塊分割，加強民辦非企業單位的管理，建立事業單位登記制度以及“加強領導，統籌規劃”的改革思路等。可以看出，這些措施已觸及事業單位管理體制中的棘手問題。1998年10月《事業單位登記管理暫行條例》（國務院令1998第252號）正式出臺。2000年3月到7月，中組部、人事部先后以文件形式出臺多項政策，進一步深化和推進教育、科研、文化、衛生等行業性人事改革，提出“脫鉤、分類、放權、搞活”人事改革的基本思路。2003年建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》明確提出開放市政公用行業投資建設、運營、作業市場，建立政府特許經營制度的政策，以加快城市市政公用事業“市場化”進程。文化部也分別于2003年，2004年出臺政策，鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展文化產業的意見，2005年底人事部以第6號部長令發布《事業單位公開招聘人員暫行規定》。綜觀以往改革措施，可以看出過去改革主要集中于兩點：一是中央政府財政減負，二是事業單位內部人事管理引入激勵機制。不可否認，這些改革措施確實轉變了人員觀念，提高了事業單位的運行效率，為更深一步的改革打下基礎，做好了精神準備。

然而，目前政府與市場相互交叉重疊的供給模式出現了許多問題，這種模式使計劃體制與市場體制的缺點在公益事業供給中盡顯，而使兩種制度的優點都蕩然無存。它導致了事業單位的一些與公益目標相反的行為：

1、單位行為自利化。事業單位設立的目的在于為社會提供公共服務和設施，最大限度化解社會不滿，實現社會公平這一價值目標。由于中國的事業單位還沒有形成規范的為社會服務的約束機制，許多事業單位運行的目的變成了自利而不是服務。尤其是面對國家減少財政支付、“市場化”改革的壓力下，這種自利行為迅速加劇。一些事業單位充分利用自己占有的公共資產或國家授予的壟斷地位，如通過辦證收費，辦培訓班，事業專營權等為自己“創收”。有些事業單位一手拿政府津貼，一手向老百姓攤派。

2、行為方式兩棲化。事業單位的性質既不同于政府類行政主體，又不同于企業類市場主體，具有自己獨特的行為方式。然而，長期以來的計劃體制慣性，使事業單位類同于黨政機關，在行為方式上帶有濃厚的官方性；市場經濟的推進和改革的要求，又使事業單位程度不同地采用市場準則，在行為方式上出現了普遍的交易性。這種體制的轉換過程，使事業單位成為“兩棲”組織。為了自身生存和發展，一方面，“背靠政府”要撥款、要投資、要維持特許和壟斷地位；另一方面基于國家“社會化、市場化、產業化”的改革要求，利用自己的地位和資源，向社會提供交易式服務，追求自身經濟效益的最大化。事業單位這種運行方式的結果導致財政投入不斷加大的同時，各類服務事業的收費標準也不斷提高；公眾為此承擔的稅負不斷增加的同時，公共物品的直接消費者也不堪重負。

3、運作機制的低效化。穩定的經費保證使組織內部缺乏競爭、激勵機制，人人滿足于吃大鍋飯，安于現狀。許多事業單位的主要工作，往往側重于滿足上級單位的需要的安排，應付會議，發放文件，人、財、物的各種資源主要消耗于單位內部的管理，而沒有或很少轉化成為向社會提供的公共物品，致使中國事業型資源的投入/產出比率極低。目前，我國事業單位擁有全國人才總數的78%，但事業單位所取得的注冊專利僅占全國5萬多件的30%，而僅占全國人才總數22%的企業所取得的注冊專利就占全國的70%，缺乏競爭的內部機制使得事業單位的創新能力十分低下[3]。

4、業績評價逆向化。事業單位的產品大都具有非物質性，如基礎教育、科研成果、交通發展對于經濟、社會發展的作用難以在很短的時間里用數字來精確衡量、計算，也就是說，大部分事業單位的工作業績都沒有精確的考量標準，它們的工作也都沒有實質性責任。正因這個原因，使得行政機關“預算最大化”的弊端在事業單位也有充分體現。用系統論的觀點來看，所謂“預算最大化”，就是不以“輸出”為評價依據，而以“輸入”為評價依據，不以產出為評價依據，而以投入為評價依據，舉例來說就是：一個科研機構，不是看其研究出多少新成果，而是看其爭取到多少經費；一個公共基礎設施建設機構，不是看其為社會提供了多少公共產品，而是看其上馬了多少項目；一個社會服務機構，不是看其向顧客提供了多少服務，而是看其舉辦了多少活動……。

5、資源配置部門化。任何社會，行政機關都有不斷擴大自己權力強度和權力范圍的欲望。在中國的現有體制下，這種欲望可以用增設事業單位的方法得以實現。由于事業單位直接受主管機關支配，處于主管機關的有效權力范圍內，且可以合法規避法律和政策對行政機關的諸多限制，加之事業單位都有公益、服務、科學、教育等合理名義，所以就成為行政機關樂于不斷擴充的后花園。許多地區和部門在事業單位的設置上重復建設，唯我所用，對外封閉等等現象，都是由此產生的。例如，各部門的形形色色的培訓中心甚至學校學院，各地區的各種研究院所，各系統的同類型事業單位的疊床架屋，等等。這些，導致本來屬于社會公有公用的事業資源變成主管部門的“私產”或“領地”，難以實現其公共職能。

6、機構人員膨脹化。黨政機關改革過程中，大量的人員被充實到事業單位，為保證既得利益，一些行政機關紛紛建立行政權力轉移型事業單位，掙人員編制，要事業經費，再加上事業單位“旱澇保收”的“優點”，事業單位就成了“養人”的地盤，其人員膨脹、機構擴張就有了某種必然性。據統計，改革開放以來，中國事業單位職工的人數的增長速度遠遠大于全國職工的增速，國家每年用于事業單位的經費已占到財政支出總額的1/4，其中人頭費占到70%，增加的經費只能用于養人，公共事業并未因此而發達。據《半月談》載文，海南陵水黎族自治縣只有30萬人口，從1988年到1996年8年時間中，全縣納入地方財政預算的事業單位由153個猛增到265個，平均每月增長1個以上。吃財政飯的人員由3000余人增加到10000人左右，事業單位人頭費增長過快，壓得財政喘不過氣來，正常的工作經費沒法保證，工作無法展開[4]。

造成這種現象的原因在于：

首先，改革出發點是“財政減負”，使政府的改革行為帶有很強的功利性目的。翻閱歷次改革文件，不乏這樣的字眼，“開展有償服務，積極推進有條件的全額撥款的事業單位改為差額補貼以至經費自理的事業單位；一些差額補貼的事業單位，改為自收自支或企業化管理的事業單位”，“切實完成將‘吃財政飯’的人員精簡10%的任務”，事業單位被作為“包袱”甩掉，而對其“公益性”考慮不夠。而事實的另一方面是，中國公共產品的提供實際情況是遠遠不能滿足社會事業發展的需要，一些偏遠地區的公共資源匱乏到無以復加的地步。因此，中國的事業單位從總體上來說，可能不是“裁員”，甚至可能是“增員”，中國目前事業單位從業人數占全社會從業人數比重約5%，占城鎮從業人數的比重也不過15%左右，而歐美國家這一比例大都保持在20%～30%之間，相比之下，中國事業單位從業人員不是多了，而是少了[5]。

其次，事業單位改革以“市場化”為導向，使其運行偏離“公益性”價值目標。在實行“企業化改制和轉軌”的過程中，對轉軌企業的選擇，往往依據的是其是否在市場上具有生存能力，而不是實際職能是否具有公益性及公益性的大小，致使一些公益性強的事業單位被迫走向市場，提高服務價格，公益目標被嚴重削弱。事業單位提供的是公共產品，而企業提供的是個人產品，衡量事業單位成果的依據是社會效益的大小，而不是自身經濟效益的大小，因此事業單位改革不能簡單套用企業做法。

第三，改革的核心集中于事業單位內部管理制度，而對外部體制觸動不大。誠然，事業單位人浮于事效率低，確實需要進行諸如引進競爭機制、改變分配制度等減員增效的措施，然而更大的現實是各種公共服務事業的巨大需求空間，造成這種現狀的根源在于更大范圍、更深層次的制度缺失。

我國事業單位的改革歷程證明了政府和市場在提供準公共物品時都存在著程度不等的失靈問題。相對于國防，社會安全，公共政策等純公共物品來說，社會中大量需求的是用來滿足特定人群的特定需求的準公共物品，如地方教育，地區交通，社區衛生等。對于準公共物品，由于政府自身的官僚機構特性，資源配置不合理，運轉效率低，甚至出現權力尋租等腐敗問題。市場能夠提供但由于存在“搭便車”問題而不愿意提供。因此為了滿足社會公眾對各類公共物品的需求，彌補政府和市場各自的缺陷，一個與政府和市場相對應的第三部門的存在就成為必要。

興起于上個世紀80年代的非營利組織是第三部門領域內最有代表性的組織。非營利組織在以下幾個方面彌補了政府和市場的不足，非營利組織貼近最基層的公眾，可以使不同偏好的公眾對于公共物品的需求得到滿足；非營利組織內部存在大量志愿職員，大大降低了公共物品生產和供給的成本；它還可以有效地阻止“搭便車”行為；由于它的運行并不為其擁有者積累財富，即使盈利也不在成員間進行分配，所以它不會在提供公共物品時采取投機行為。在社會學的意義上，它吸引了公民參與社會公共生活，滿足了公民自我實現的精神需求，因而客觀上促進了社會和諧與基層民主的發展。

我國事業單位改革定位，根據官方權威人士對事業單位改革方向的公開發言，其基本領域應該是政府和企業都不能和不宜涉足的領域，以及有些雖然明確的屬于政府和企業運作的范圍,但由事業單位進入可能使相關的運作更為便利、協調,成本也更為低廉的領域等[6]，它應該是一個非政府、非企業的第三方存在，改革后的事業單位所在領域與第三部門相同。組織目標決定組織形式，組織的機構設置、法規制度都是為實現組織目標服務的，事業單位與非營利組織有共同的價值目標—公共利益，而非營利組織在西方國家的迅速發展和成功以及它的諸多作用，證明它應該是我國事業單位改革和發展的自覺選擇模式。

我國目前公共服務總體水平偏低，教育、科學、衛生、社會保障等公共物品投入的增長速度低于財政增長速度，公共服務發展速度落后于整體經濟增長速度，有些偏遠地方的公共物品供給達到了嚴重匱乏的程度。因此對于事業單位來說，改革不是目的，發展才是目的，改革應該立足于發展。具體來說，事業單位的改革就是要根據社會主義市場經濟的總體框架，建設小康社會、和諧社會的整體目標，重構公共服務的制度基礎。

[1]中央機構編制委員會辦公室地方組.黨政機關和事業單位機構改革指導[G].北京：人民日報出版社，1993：125.

[2]中央機構編制委員會辦公室地方組.黨政機關和事業單位機構改革指導[G].北京：人民日報出版社，1993：133.

[3]嵇春梅.事業單位改革該動大手術[J].經濟論壇,1999,（3）.

[4]李述章、陳再旭.深化事業單位改革的深層次探索[J].四川行政學院學報,2004,（2）.

[5]葛延風.事業單位改革不能簡單套用企業做法[N].中國社會報，2004-12-03（ 2）.

[6]范恒山.關于中國事業單位改革幾個重要問題的思考[J].中國經貿導刊，2004,（12）.