為什么《京都議定書》很難執行

吳新云

（合肥工業大學人文經濟學院 安徽 合肥 230031）

200多年來，隨著工業化進程的深入，大量溫室氣體，主要是二氧化碳的排放，導致全球氣溫升高、氣候發生變化，這已是不爭的事實。2009年12月8日，世界氣象組織公布的“2009年全球氣候狀況”報告指出，近10年是有記錄以來全球最熱的10年。此外，全球變暖也使得南極冰川開始融化，進而導致海平面升高。芬蘭和德國學者公布的最新一項調查顯示，本世紀末海平面可能升高1.9米，遠遠超出此前的預期。20世紀60年代以來，如何緩解全球進一步變暖，一直是世人關注的焦點之一。1988年，由聯合國環境規劃署（UNEF）和世界氣象組（WMO）共同發起成立了政府間氣候變化專門委員會Intergovernm-ental Panel on Climate Change，IPCC，作為國際氣候談判的科學咨詢機構。IPCC由各國各領域的科學家組成，主要負責收集、整理和匯總世界各國在氣候變化領域的研究進展和成果，提出科學評價和政策建議。

一、《京都議定書》產生的歷程

為減少人類活動對全球氣候的不利影響，使“大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上”，[1]1997年12月，《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Frame work Conve-ntion on Climate Change，UNFCCC）締約各國在日本京都召開的第三次會議，通過了《京都議定書》（Kyoto Protocol），直到8年后于2005年2月16日正式生效，全稱《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》，是聯合國氣候變化框架公約的補充條款。《京都議定書》的正式生效標志我們對發展經濟與保護環境這對矛盾的充分重視，但《京都議定書》的生效并不代表問題的解決，并不代表著人類經濟的發展與自然資源的過度消耗的矛盾徹底解決。

據統計數據顯示，“2004年與1990年相比，歐盟25國的溫室氣體排放量減少了0.6%，但其中有些成員國的排放量增長迅猛，西班牙、葡萄牙、希臘分別增長49%、41%和26.6%，愛爾蘭和意大利分別增長23.1%和12.1%。工業發達國家加拿大、澳大利亞、美國和日本分別增長26.6%、25.1%、15.8%和6.5%。這一狀況表明，全球氣候變暖形勢仍不容樂觀。”[2]

2007年12月3日～14日在印尼巴厘島舉行的《京都議定書》第3次締約方會議，各締約方達成了“巴厘島路線圖”。“巴厘島路線圖”主要內容包括：在遵守“共同但有區別的責任”原則基礎上再次強調國際合作；強調了3個在以前國際談判中曾不同程度受到忽視的問題即適應氣候變化問題、技術開發和轉讓問題以及資金問題；設定了履行《聯合國氣候變化公約》的時間表，要求有關的特別工作組在2009年完成工作；明確規定所有發達國家締約方都要履行可測量、可報告和可核實的溫室氣體減排責任，從而把美國納入進來，擴大了談判的覆蓋面[3]。因為美國人口僅占全球人口的3%至4%，而排放的二氧化碳排放量卻占全球排放量的25%以上，為全球溫室氣體排放量最大的國家。另據歐盟發表的《歐洲氣候變化計劃》披露，“歐盟國家每減少一噸二氧化碳的成本為20歐元，約18美元。日本聲稱他們每噸二氧化碳減量成本可能高達95美元，美國根據《京都議定書》的規定，到2010年，要承擔4.24億噸一氧化碳的減排義務，根據美國學者研究，美國大約要花費380億美元。”[4]更讓美國下定決心的是下列一組數字：“美方稱研究表明，如果美國執行《京都議定書》，到2010年，其生產力將下降1 000億～4 000億美元，屆時美國的汽油價格將上升30%～50%，電力上升50%～80%。”[5]同時，《京都議定書》如果在美國生效，就意味著美國人必須改變現在的生活方式，意味著一種消費方式的革命，美國有一項民意測驗的結果顯示,“50%多的美國人認為全球氣候變暖是一個嚴重的問題，但僅有17%的人表示愿意為避免這個問題而每加侖汽油多付50美分”。[6]加州大學校長伯格諾指出：“美國是世界最大的溫室氣體排放國，如果它不能盡快回到控制溫氣排放的《京都議定書》，對全球控制溫室氣體的努力將帶來重大打擊。”[7]另外，《京都議定書》的生效對美國的當前能源產業也是一次嚴峻的挑戰，因此，從美國的經濟利益出發，美國參與全球氣候保護是一項成本巨大但是收益并不顯著的活動。

二、《京都議定書》產生過程中的矛盾

為應對全球氣候變化和人類生存環境的矛盾，各國對此提出了各不相同的建議，而《京都議定書》的產生正是在矛盾與沖突交織的背景下達成的。

1、發達國家與發展中國家的矛盾

發達國家目前考慮環境問題的焦點是全球變暖問題，發展中國家最迫切的需要是發展經濟，發達國家經濟水平已經達到了很高的水平，已經由粗放型經濟發展到集約型經濟，對環境的破壞相對減輕，發展中國家由于歷史的因素生產力水平還處在依靠自然資源發展經濟的低水平階段，發展的動力來自對資源的大量消耗和對環境的破壞。并且從歷史上看，大氣中的二氧化碳的歷史積累多源于發達國家的排放。雖然發展中國家造成二氧化碳的排放量不斷增，但是人均排放量也只是發達國家的十分之一，因此發達國在全球控制污染方面當負主要責任。西方發達國家承諾每年拿出國民生產總值0.7%的資金，即1250億美元來幫助發展中國家，但是實際上，發達國家并有履行自己的承諾，據英國《衛報》報道：2001年歐盟、加拿大、瑞士、挪威和新西蘭等國曾在德國波恩承諾從2005～2008年每年向發展中國家提供4.1億美元的援助，但迄今兌現的金額不到1.8億美元[8]。顯然，在抑制全球變暖問題上發達國家與發展中國家合作的基礎并不穩固，他們并沒有在解決這一全球面臨的矛盾前達成共識。

2、發達國家內部的矛盾

發達國家的主要分歧在于控制全球變暖的時間安排表上。歐盟希望各國明確承諾，并表示在2010年的溫室氣體排放量比1990年水平減少15%，歐洲議會甚至呼吁將2010年的溫室氣體排放量比1990年減少30%，歐盟在探索全球碳交易方面也走在日、美的前面，據世界銀行出版的《碳市場現狀與趨勢》報告顯示，在2006年全球碳交易300億美元總額中，歐洲排放權交易(EUA)占244億美元。歐盟碳交易市場的巨大潛力吸引了眾多機構投資者。2006年11月至2007年4月，全球以碳交易為投資標的的基金規模躍增了66%，達到118億美元。作為歐盟碳交易主要融資場所的倫敦，其跨洲期貨交易中的碳融資合同占到了歐盟通過交易所交割的碳交易量的82%。[9]而據日本政府對2010年碳排放的預測，預測中稱，在“采取措施”的情況下，日本2010年全國溫室氣體排放總量預計為13.7億噸當量，比基準年（12.29億噸二氧化碳當量）高出7.2%。[10]由于能源效率已經很高，日本再依靠能源政策和措施來減少排放量會更加困難，付出的成本也更高。顯然，國家經濟利益仍然是發達國家在面對全球環境保護問題時首先要考慮的決定性因素。如何協調發達國家內部的矛盾，促進氣候制度向更公平有效的方向發展，將是國際社會共同面臨的一個嚴峻挑戰。

3、“共同但有區別原則”執行過程中的矛盾

在應對全球暖化方面，無論是發達國家還是發展中國家都有共同的責任，但發達國家尤其要負起主要責任。因為無論從歷史還是現實來看，發達國家的溫室氣體排放都要遠高于發展中國家，因此，在控制全球氣候變暖的問題上，發展中國家和發達國家的責任是有區別的。“共同但有區別的責任”這一原則在《聯合國氣候變化框架公約》中也得到了重大體現，共同但有區別的責任原則包括“發達國家和發展中國家在內的所有國家負有共同的責任，但是責任的大小必須有差別，即發達國家應當比發展中國家承擔更大的責任，或者是由發達國家承擔主要貴任。”[11]這一原則是發達國家與發展中國家共同抑制全球變暖、進行合作的基礎，但是一直以來它并沒有得到徹底的落實。一方面，議定書生效以來，發達國家首先未能實現《京都議定書》規定的溫室氣體減排目標。按照聯合國氣候變化框架協議秘書處的統計數據，自2000年以來，40個主要工業化國家的溫竄氣體排放量不降反升，2005年甚至達到182億噸，接近1990年187億噸的歷史最高記錄；與1990年相比，2004年歐盟的排放量基本持平，日本增長了6．5%，加拿大增長了26.6%，澳大利亞增長了25.1%。除德國和英國以及一些經濟轉型國家，大部分發達國家未能實現議定書第一承諾期的減排目標[12]。

《京都議定書》的生效是人類應對全球變暖的一次重要努力，但其對解決人類頻繁活動與保護環境的矛盾，實際效果可能并不盡如人意。原因有以下方面：

首先：國家利益的矛盾。行為主義學者莫頓·卡普蘭認為：“國家利益是一個國家行為體在滿足國際行為系統的需要時所具有的利益”。[13]從這個概念可以看出，國家利益是作為國際社會的一個元素在國家所參與的國際社會活動中予以維護，國家利益也是國家生存和發展的需要。同時“國家利益通常是由個人利益、集體利益和全民利益所組成”。[14]而在《京都議定書》的實施過程中對各國所帶來的挑戰也是不同的，對歐盟而言，《京都議定書》為歐盟先進的環保貿易開拓了本土和海外市場，因為，歐盟主要國家的能源消耗比美國要小得多對石油的依賴性也明顯小于世界其他國家。歐盟在《京都議定書》談判過程中的積極態度也為歐盟樹立了良好的形象，正如有美國人會失落地說：“在某種意義上，環境保護主義，尤其是應付氣候變暖方面的政策，成了歐洲民族主義的一種表達方式，也可以說是歐洲的獨立宣言。”[15]對美國而言，執行《京都議定書》將會對美國的經濟造成嚴重的影響，有美方研究表明：“如果美國執行《京都議定書》，2010年，其生產力將下降1 000億～4 000億美元，屆時美國的汽油價格將上升30%～50%，電力上升50%～80%。”[16]同時美國的產品成本也要增加，國家的競爭力將進一步下降。

其次：《京都議定書》內容本身的缺陷。經過多年的談判，《京都議定書》妥善解決了很多細節性、技術性問題，但是作為人類共同對抗全球變暖的初步探索，也決定了《京都議定書》時代必然會留下種種缺憾，導致其不能夠達到預期效果的一個重要的原因就是其本身內容特別是執行機制的不健全。由于監督與懲罰機制的缺乏，這就給締約國的違約留下了可乘之機，也讓“京都”時代成為一個“既往不咎”的時期。雖然《京都議定書》給發達國家限定了2012年前的減排額度，但是如何實施和監督、如果各國在承諾期中沒有完成應履行的指標如何處理依然還是個難題。從過去的實踐來看，無約束力的、不具有很強執行力的協定顯然很難取得預期效果的。

人類在不斷得到物質和精神滿足的同時，也在面臨著日趨嚴重的環境危機。人與自然的對立勢態，已成為數百年來的一種常態。《京都議定書》的生效促使人們開始理性地思考經濟發展與環境保護這對矛盾。在技術發展日趨成熟、能源成本和碳成本不斷攀升、國際減排呼聲日益高漲的情況下，尋求“碳依賴”經濟發展模式之外的新型發展道路成為可能，這一新的發展模式最典型的特征就是經濟發展的“去碳化”。實現社會經濟發展向低碳道路邁進，可以在保持經濟增長活力的前提下，實現人類的氣候目標，有關低碳道路的討論目前還僅處于初級階段，面臨政策保障、技術支持、資金成本、市場競爭等多方面的挑戰。但一旦國際社會建立起相對穩定和成熟的國際碳減排合作框架，那么確立將經濟目標與環境目標充分結合的低碳發展道路就將成為人類應對氣候變化的最根本、最現實的選擇。

[1]馬驤聰.《國際環境法導論》.社會科學文獻出版社，1994：202.

[2]《經濟日報》，2006年11月8日，第10版.

[3]張小軍,齊紫劍.中國專家解讀“巴厘島路線圖”[EB/OL].[2009-01-02].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-12/15/content_7256746.htm.

[4]黃艾禾.《京都議定書之前世今生》.《新聞周刊》，2002年10月7日.

[5]鄒驥,陳吉寧,張俊杰.《美國為何拋棄京都議定書》.中國環境報，2001年04月16日.

[6]克萊德·普雷斯托維茨.《流氓國家——誰在與世界作對》.新華出版社，2004：170.

[7]云帆.全球氣候變化與大國責任.學習時報,2006年09月11日.

[8]林小春,任海軍.《京都議定書》.2009年01月02日.http:∥www.xinhuanet.corn.

[9]應當盡快設立排污權交易所.湖南日報，2008年12月05日.

[10]雪松.日本對《京都議定書》的態度和測量綜述.全球科技經濟瞭望，2005（ 10）.

[11]周訓芳.《環境法學》.中國林業大學出版社，2000:297.

[12]氣候變化災難前，沒有誰是幸運者.2008年12月29日.http:∥www．yzhbw．net／news／shownews-7-1 1607．dot．

[13]莫頓·卡普蘭.《國際政治的系統和過程》.中國人民公安大學出版社，1989:163.

[14]閻學通.《中國國家利益分析》.天津人民出版社，1996：24.

[15]克萊德·普雷斯托維茨.《流氓國家—誰在與世界作對》.新華出版社，2004：156.

[16]鄒驥,陳吉寧,張俊杰.美國為何拋棄京都議定書.中國環境報，2001年4月16日.