關于農村扶貧開發的調查與思考

郝 濤

（中共張家界市委黨校 湖南 張家界 427000）

張家界位于湖南西北部，屬于武陵山區，是少數民族地區和革命老區，1988年以旅游立市，在20多年時間里就發展成為國內外知名的旅游城市。但長期以來，由于社會、歷史、自然條件等各方面的原因，該市農村還處于貧困落后狀態，在所轄四個區（縣）中，一個是國家級扶貧開發工作重點縣，三個是省級扶貧開發工作重點（區）縣，扶貧幫困任重道遠。

一

建市以來，張家界通過“一手抓旅游，一手抓扶貧”，總共投入扶貧資金17億多元，先后對全市1200多個村進行了扶貧開發，農村貧困人口由建市初期的56萬人，減少到了目前的9萬人，農村各項事業都發生了很大變化。

（一）村級組織建設不斷加強

村級組織建設是扶貧開發的根本。張家界在扶貧開發中，始終把黨員隊伍建設、村級組織建設作為第一要務來抓，先后共建設整頓貧困村村支兩委等基層組織1000多個，其中調整村黨支部書記近600名；通過舉辦村干部培訓班以及外出考察學習，開闊他們的視野，增長他們的才干，使他們掌握帶領群眾脫貧致富的本領；面對村干部日益老人化趨勢，積極在

群眾中發展后備干部和入黨積極分子，不斷為組織增添新鮮血液。通過努力，貧困村村級班子的整體素質大為提高，戰斗力和凝聚力明顯增強，為貧困村脫貧致富、社會穩定發展打下了堅實的組織基礎。

（二）農村基礎設施條件逐漸改善

在扶貧開發過程中，由于基礎設施建設看得見，摸得著，收效最快，所以扶貧者、農民等各相關利益群體無不偏好于此。在基礎設施建設方面，張家界各級扶貧部門高度重視，20多年時間里投入資金12億多元，用于興建水利工程、人畜飲水工程、水池、引水管道；架設農村高低壓線路，解決了500多個貧困村的通電問題；新修、整修、硬化村級公路，解決了900多個貧困村的通路問題；通過采取給予補助的方式，鼓勵農民建沼氣池、使用節能。基礎設施建設的不斷改善，極大地改變了貧困村的落后面貌，廣大農民的生產、生活條件得到了明顯改善，生活質量大大提高，為貧困村脫貧致富奠定了堅實的物質基礎。

（三）農村產業結構不斷優化

單一的種植業只能解決農民的溫飽問題，很難使他們走上富裕的發展道路，因此，扶貧部門必須根據貧困村的實際情況，采取諸如“實施科技興農，解決溫飽工程”、“建立支柱產業，保證農村經濟可持續發展”、“以獎代投，發展種養殖業”、“開展培訓，轉移農村富余勞動力”等行之有效的辦法，不斷優化農村產業結構，使貧困農民真正走上致富道路。

20多年來，張家界市在扶貧村發展林果基地25萬余畝，發展蔬菜、烤煙、苧麻等面積35萬畝，為穩定脫貧打下了堅實的產業基礎；推廣農村實用新技術800多項，提高了農業的效益；開展農村勞動力轉移培訓，讓農民掌握一技之長，改變了僅靠出賣體力勞動掙錢的不利局面。

（四）農民精神文化生活日益豐富

農民是扶貧開發的主體，他們自身能力的提高是農村可持續發展的關鍵。張家界在扶貧中，除了抓好硬件建設外，還重視豐富農民的精神文化生活，加快培育新型農民。20多年來，為貧困村送電影1973場，送戲1488場，組織送溫暖活動10441批次，捐助科技資料76.4萬余冊，舉辦實用技術培訓4萬多場次；共評選“五好家庭戶”、“十星文明戶”等47636戶。通過對農民實用技能的培訓以及開展群眾喜聞樂見的文化活動，農民的整體素質得到了提高。

二

通過扶貧開發，張家界農村的貧困狀況得到了明顯改觀，但是，扶貧開發過程中的一些不足也日益凸顯出來，在一定程度上影響了扶貧開發的效果。

（一）目標選擇有偏差

扶貧開發是雪中送炭，而不是錦上添花，其目的就是要幫助貧困農民脫貧致富。因此，扶貧開發的對象是貧困村和貧困戶，而不是富裕村和富裕戶。然而，扶貧部門在選擇貧困村時，有時不是選擇最貧困的村，而是選擇城邊村、路邊村或者關系村，其中有的村還不止一次的得到過扶持。而一些真正的貧困村由于沒有關系，或者條件比較艱苦，始終喚不來扶貧的春風，對于這一點，有些農民有意見很大。

另外，即使選擇了貧困村，也存在扶貧政策不能落實到貧困戶的問題。改革開放之前，農民普遍都很貧窮，相互之間沒有多大差別，但隨著市場經濟的不斷發展，農民也出現了分化，有的走上了富裕，有的仍然處于貧困狀態。筆者在調查中發現，往往是那些家庭條件比較好的富裕戶，甚至是村干部的關系戶、親戚戶成為了主要扶貧對象，而一些真正的貧困戶，由于家庭條件比較差、扶貧難度大，成了被遺忘的角落。

（二）農民參與程度不高

在扶貧開發中，村莊問題的提出、發展目標的制定、發展項目的決策等，基本上是由扶貧部門確定的，農民參與的程度較低。作為扶貧主體的農民，反而成了扶貧的看客和旁觀者，造成扶貧效果很不理想。根據調查，筆者認為農民參與程度不高主要有兩個方面的原因：

1、扶貧部門忽視了農民的參與

扶貧部門往往認為農民老實巴交的、比較土、沒有見過世面，也提不出什么好的意見來。基于這樣的認識，農民的意見就很難得到重視，而事實上，農民所擁有的鄉土經驗對扶貧開發有很大的積極作用，因為農民在一個社區長期生活，諳于鄉村熟人社會的規則，他們的地方性知識是在長期的生活中形成的，具有一定的地方政治正確性，而這些正是扶貧開發所不可缺少的。

2、農民自身也缺乏參與的動力

隨著農村社會的日益市場化趨勢，村莊社會關聯度日益弱化，農民逐漸原子化，相對于村莊集體利益，農民更加看重自身的利益。有的農民甚至把扶貧開發看作是扶貧部門的事情，跟自身無關，產生了嚴重的“等、靠、要”思想，出現了扶貧部門在動而農民不動的尷尬現象，比如不給工錢，農民不愿意投工投勞，令扶貧部門十分無奈。試問沒有農民積極參與的扶貧開發，能會有好的效果嗎？

（三）扶貧開發機制不完善

1、部門合作機制不完善

扶貧開發是一項系統工程，涉及到多個部門的有效合作，僅靠某一部門是難以完成的。有些涉農資金由多個部門管理，比如低保由民政部門管理、公路由交通部門管理、土地整理由國土部門管理等等，各部門“各吹各的號，各唱各的調”，單打獨斗，缺乏必要的銜接和配合，扶貧資金難以一致地進村入戶，造成有限的資金不能形成合力，扶貧人員把大量的時間浪費在了跑項目、找資金、協調關系上，勢必降低扶貧開發的效益。

2、資金監管機制不完善

有些部門隨意改變扶貧資金用途，甚至層層的截留、挪用，造成“跑、冒、滴、漏”現象比較嚴重，扶貧資金儼然成了一塊“唐僧肉”，人人見了都想吃一口。既造成了扶貧資金的大量浪費，又敗壞了黨風政風，損害了黨在群眾心目中的形象。

3、扶貧開發長效機制不完善

在扶貧開發中，“重建設、輕管理”的思想造成扶貧部門在時農民脫了貧，扶貧部門一撤走，農民又返貧了，陷入了通過扶持，貧困農民走上了富裕，但由于缺乏長效機制，農民又返貧了的惡性循環怪圈中。

三

我國政府一直高度重視扶貧工作，1994年開始實施了“八七扶貧攻堅計劃”，2001年又實施了新世紀扶貧開發綱要，該綱要今年就要結束了，但這不意味著扶貧工作的結束，而是意味著我國的扶貧事業將要進入一個新的階段，上面的分析對于今后的扶貧開發工作至少有四個方面的啟示作用。

（一）堅持一切從實際出發是扶貧開發的基本前提

一切從實際出發，是我黨思想路線的重要組成部分，它是辦好一切事情的前提和基礎，更是搞好扶貧工作的前提和基礎。在扶貧開發中，堅持一切從實際出發，就是要立足本地實際，深入貧困村進行調查研究，實事求是的制定村級發展規劃、確定扶貧項目等等。

1、對象要瞄準

瞄準對象，就是要瞄準貧困村和貧困戶，實事求是的把那些自然條件艱苦、基礎設施落后的貧困村作為真正的扶貧村；把那些家庭人口多、收入水平低、致富能力弱的貧困戶作為真正的扶貧戶，而不是富裕村和富裕戶，這是扶貧開發的方向和目標問題。

在確定貧困村時，要做到客觀、公正，防止形式主義和權力的不正當干預，不能只選擇城邊村、路邊村或者關系村，而要讓真正的貧困村感受到扶貧的春風。

在瞄準貧困村之后，如何才能瞄準貧困戶呢？最好的辦法就是通過民主的方式，召開村民會議，讓村民自己選擇貧困戶。因為村里哪家富裕、哪家貧困，只有村民最清楚，這一辦法能很好的解決貧困戶瞄準有偏差的問題。

2、村情要摸準

村情是制訂村級發展規劃的基本依據。只有摸準了村里的地理和氣候條件適合種什么，村民的發展愿望和需求究竟是什么等一系列村情后，才能制定出切實可行的發展規劃和措施來。如果脫離了村情，再好的規劃和措施，也只能是鏡中之花、水中之月，都不會取得好的效果。

在扶貧開發中，有的單位盲目要求村民建沼氣池，結果建好的沼氣池因為不產氣而無法使用，浪費了大量人力、財力和物力，后來發現原因是該村地處山區、海拔比較高，氣溫比較低，沼氣池根本產不了氣，這是典型的不了解村情。

3、路子要找準

找準路子是農民脫貧致富的重要途徑。在市場經濟條件下開展扶貧工作，必須符合市場需求、按市場規律辦事。在選擇扶貧項目時，首先要做充分的市場調查，市場需要什么再發展什么，而不能靠想當然、拍腦門決策。

（二）發揮農民主觀能動性是扶貧開發的根本要求

在扶貧開發中，扶貧部門僅僅是組織者和協助者的角色，是外因，而農民才是扶貧開發的主要依靠力量，是內因。外因是搞好扶貧開發的條件，內因才是搞好扶貧開發的根本，外因只有通過內因才能起作用。因此，在扶貧開發中，必須尊重農民主體地位，充分發揮他們的主觀能動性。

1、尊重農民發展權利

在參與的主體上，要充分尊重農民的參與權利，尤其是村莊弱勢群體的參與權利。比如，給予農村婦女充分的參與權利，因為性別不平等也是一種貧困，這種貧困是造成扶貧效果不明顯的重要原因之一。上個世紀90年代以來，大量農村青壯年勞動力離開家鄉，涌向城市，形成了引人注目的“農民工”現象。與此同時，大量婦女滯留在農村，承擔著沉重的體力勞動和家庭負擔，農業出現了女性化傾向，傳統的“男耕女織”的格局逐漸被今天的“男人外出打工，婦女在家務農”的格局所取代。在此背景下，如果不考慮婦女參與的話，扶貧開發的效果就不會明顯。

在參與的內容上，不僅要調動農民投工投勞的積極性，更重要的是，要讓農民對扶貧項目有知情權、決策權、管理權和監督權。也就是說，如何管理和使用扶貧資金、選擇什么項目、如何實施項目、項目實施的效果如何？等等，都應該讓農民說了算，而不能由扶貧部門越俎代庖、包辦代替。

總之，尊重農民發展權利，有利于充分調動農民參與的積極性，有利于最大限度地釋放他們的智慧，有利于提高他們自我發展的信心和能力，從而實現由“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉變。

2、提高農民思想文化素質

扶貧先扶智，治窮先治愚。在扶貧開發中，“重視物質扶貧，輕視精神扶貧”，只能緩解農民的暫時困難，不可能解決他們的可持續發展問題，正如聯合國開發計劃署前署長馬克·布朗所言：“我們戰勝貧困并不是光靠金錢就能做到的。”

給貧困農民送幾件新衣服、送幾頭牛等物質性的東西，只能緩解農民的暫時困難，但問題的關鍵是衣服破了怎么辦？牛肉吃完了怎么辦呢？加強對農民的教育和科技培訓，幫助他們解放思想、轉變觀念，掌握新知識、新技術，逐漸提高適應市場的能力，才是農民脫貧致富奔小康的根本出路。

3、加強農民組織建設

實行家庭聯產承包責任制以后，農戶成為農村經濟活動中的基本單元。分散的小農是市場的弱者，只有加強合作，建立自己的專業合作組織，才能增強抵抗市場風險的能力，才能提高自身的市場談判地位，才能有效的維護自身的合法權益。

（三）加強村級組織建設是扶貧開發的關鍵所在

村級組織尤其是村黨支部，是黨在農村全部戰斗力的基礎，也是扶貧開發工作的組織者和實施者。只有加強以村黨支部為核心的村級組織建設，才能為貧困村的發展留下一支“永遠不走的工作隊”，才能不斷鞏固扶貧成果，確保扶貧效益持續發揮。

黨的十七屆三中全會指出：“建設一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的農村基層干部隊伍，對做好農村工作至關重要。”在扶貧開發中，應注重從大學畢業生、致富能手、返鄉青年等人才中挑選村干部，打造一支有能力、有活力的村級組織隊伍。同時，要加強對村干部的培訓教育，提高他們的思想文化素質和帶領群眾脫貧致富的能力。

（四）完善機制是扶貧開發的重要保障

鄧小平同志曾指出，制度問題更帶有全局性、長期性和根本性。因此，搞好扶貧開發工作，既要立足當前，解決現實存在的種種問題；同時，又要著眼長遠，不斷完善扶貧開發工作機制，從制度上保障扶貧開發工作的有效開展。比如，完善資金使用和監督機制；完善政府與非政府組織的合作機制，等等。

總之，在政府的高度重視下，我國的扶貧事業取得了舉世矚目的偉大成就，農村貧困落后的局面有了很大改觀，農民的生活水平有了明顯提高。但是，扶貧過程中的一些不足嚴重影響了扶貧效果，應該引起有關部門的足夠重視，以便今后農村扶貧事業的發展。