管理主義理論綜述

畢宇飛

（南開大學 周恩來政府管理學院 天津 300071）

一、引言

管理主義（managerialism）和憲政主義（constitutionalism）是行政學發展的兩大主要流派，也是行政管理實踐中政府的兩種治理模式。管理主義始終處于主導地位，憲政主義則在對管理主義的批判中存在和發展。可以說，自行政學誕生之日起，管理主義和憲政主義的沖突就沒有停息過。

自20世紀80年代以來，新公共管理運動在全球盛行，該運動被稱為“新管理主義”（neo-managerialism）,是對管理主義的延續和發展。新公共管理的興起，使得管理主義和憲政主義的沖突又一次凸顯出來，在行政學界引起了又一場行政學范式和政府治理模式的爭論。因此，對管理主義相關理論文獻進行分析和評述，能幫助我們全面和客觀的認識管理主義，從而進一步認識和深入理解行政學本身，無論從哪一個方面來說，都是十分有益且必要的。

二、管理主義的研究現狀

（一）管理主義的概念界定

1、“管理主義”一詞的起源。管理主義（managerialism）作為一個概念和名詞是什么時候開始出現的呢？Larry D.Terry認為：盡管這個詞頻頻見諸于公共管理文獻中，但它的來源還是有待考證的[1]。事實上，管理主義的現象雖然一直存在，但管理主義一詞的真正出現和使用是在新公共管理運動出現之后。

2、管理主義的含義。英國學者Christopher Pollitt對管理主義的研究比較深入。他的觀點如下：（1）管理主義是一種意識形態。管理主義不僅僅是一個名詞，或是一種現象，它還是一種意識形態（managerial ideology）。依Pollitt的觀點，管理主義是一整套對世界的實然和應然狀態的信仰和價值觀，不僅僅存在于公共管理領域，還存在于整個社會的方方面面。（2）管理主義的核心價值觀。Pollitt認為，管理主義有五大核心價值觀，分別是：第一，社會進步取決于經濟增長意義上的生產力發展。第二，生產力發展取決于先進技術。包括生產技術、信息技術、管理技術等等。大規模、多功能的組織成為主要的組織形式。第三，這些先進技術的運用依賴于訓練有素的高素質的勞動力隊伍。第四，管理是組織的一項獨立且重要的功能。企業的成功依賴于管理者的專業素質。第五、為了實現有效管理，管理者必須被賦予一定的獨立性。（3）管理主義的基本觀點。同樣，Pollitt認為管理主義的基本觀點就是：

首先，管理是非常重要的，好的管理可以減少浪費，集中資源，提高組織績效。其次，在管理主義的理想狀態下，目標是明確的，人員是受到高度激勵的，成本是受到監管的，繁文縟節是被努力減少的。第三，這種理想狀態的實現依賴于引進私營部門的管理方法和技術。

3、新管理主義。管理主義的發展經歷了“泰勒主義（傳統管理主義）—新泰勒主義（neo-Taylorism）—新管理主義”這么一個過程。新管理主義是管理主義發展到當前的新形式，是新泰勒主義與公共選擇理論、交易成本理論和委托代理理論等經濟學理論的結合。

從傳統管理主義到新泰勒主義再到新管理主義，管理主義的核心就是效率至上。三者之間的區別只存在于實現效率的手段上。如果說傳統管理主義致力于通過官僚制來實現行政效率的話，那么新管理主義就致力于通過引進企業的管理方法解構傳統的官僚制來實現行政效率，二者是殊途同歸的。

由此，個人認為新管理主義的兩大核心就是：第一，在行政價值取向上，堅持效率至上,且將效率至上發揮到極致；第二，在行政管理方法上或者說實現行政效率的手段上，借鑒企業的管理方法，將政府視為公共企業，將行政人員視為公共企業家，打造企業型政府。

（二）對管理主義的批評。管理主義與對其的批評是相伴而生的，新管理主義的出現則將這種批評推向了高潮，在學界引起了一場對于管理主義的大思考和大討論。

1、管理主義的概念存在嗎？管理主義是否可以稱其為一種主義？管理主義作為一種意識形態存在嗎？在LarryD.Terry的文中，他著重介紹了Pollitt認為管理主義是一種意識形態的觀點，并隨之提出了新管理主義這個概念，認為新管理主義是新泰勒主義與公共選擇理論和組織經濟理論（交易成本理論和委托代理理論）的結合。

對此，Frant教授提出了質疑，他認為，根本就不存在所謂的新管理主義。新管理主義把管理主義和組織經濟學生硬的聯系在一起，而這兩者是相互沖突的。弗蘭特將其比作希臘神話里的一種叫做chimera的怪獸——長著獅子的頭、山羊身子和蛇的尾巴[2]。

2、對管理主義方法論的批判。無論是管理主義還是新管理主義，都采用了邏輯實證主義的研究方法。在這一方法看來，所有的研究必須是建立在價值中立、理性和可測量的假設之上，定量研究是尋找和發現真理的唯一途徑。正是這一方法論受到了學者的諸多詬病。如Wittgenstei所言，實證主義并不適用于所有領域。在公共行政和公共管理中，有些不適用于實證研究，有些則適用；我們不能單純的否定管理主義中的實證主義研究方法，而應該在實證研究與規范研究中尋求一種對話和聯系[3]。

3、管理主義與民主價值的沖突。管理主義和民主價值的沖突是行政學的一個永恒的話題，也是管理主義和憲政主義的沖突所在。新管理主義不僅將效率至上發揮到極致，還大量采用企業的管理方法和技術，試圖把政府打造成公共企業。新管理主義是個人主義的、反官僚、反規則、反傳統的，從而給行政的公共性和民主價值帶來了威脅。

（1）企業型政府與行政公共性的削弱。企業型政府（entrepreneurship）是新管理主義的核心內容。新管理主義傾向于把管理一般化，抹殺公私管理之間的差異。如弗雷德里克森所言，在新管理主義下，傳統的公共行政價值——如公民（citizenship）、代表問責制（representation accountability）、公正、平等、公開、回應等如果說還沒有被商業企業的價值——競爭、效率、生產力和利潤所取代的話，至少是被邊緣化了[4]。這種公共行政價值的巨大改變將極大地削弱行政的公共性。（2）顧客導向與民主價值的缺失。面對憲政主義學者對新管理主義缺乏公共性和回應性的批判，新管理主義的支持者們提出了反駁。他們認為:新管理主義并非是反民主的，相反，它通過顧客導向這一機制來實現政府的回應性。但是，憲政主義學者們馬上提出了反對意見，他們認為“顧客”（customer）和“公民”（citizenship）是兩個完全不同的概念，顧客導向并不能保證民主價值的實現[5]。理由如下：首先，由于信息不對稱的緣故，顧客可能并不知道自己需要什么。其次，單個顧客的需要不等同于全體顧客的需要。所有個體的簡單相加并不一定等于一個群體。單單滿足某個顧客的需要可能會導致政府的短視行為。再次，提供公共服務只是政府所有職能中的一項。新公共管理把政府僅視為一個提供服務的工具，而忽視了政府在解決沖突、設置全局目標、維護社會秩序、追求憲政價值中的角色。（3）反官僚傾向下政府的信任危機。新管理主義是反官僚、反政治的，它把官僚描述為追求個人利益最大化的理性人，有一種欺騙、偽善和投機取巧的本能。即便在美國這種從一開始就對政府持不信任態度的國家，新管理主義下民眾對官僚和政府的不信任也愈加嚴重。這種民眾和政府關系間的緊張很可能威脅到民主治理和民主價值的實現。

此外，Moshe Maor在《管理主義的悖論》一文中還指出管理主義內在的一個矛盾：也即政治家和官僚之間的關系問題：一方面，管理主義嚴格遵循政治行政二分法，認為政治家和官僚各司其職，兩者是相互分離的；另一方面，新管理主義下，官僚從繁文縟節中解放出來，被賦予更多的自由，但官僚的可能強大又使政治家加強了對官僚的政治控制；同時官僚為了自己的職業生涯打算，政治敏感度也大大加強。政治家和官僚非但沒有進一步分開，反而更為緊密的聯系在一起[6]。

（三）后管理主義時代的理論選擇。管理主義的風靡在眾多的批評聲中很快失色，無論是管理主義的支持者還是反對者都對管理主義進行了反思，行政學理論和實踐進入到了后管理主義時代。學者們都在尋求一種更好的理論選擇。其中比較有代表性的就是登哈特夫婦提出的新公共服務理論。與新管理主義市場導向的價值觀不同，新公共服務強調行政的公共價值，追求實質民主[7]。Richard C.Box等幾位學者也提出了一種“合作模型”（a collaborative model），即在政府與公民的關系上強調兩者之間的合作、對信息和資源以及決策的共享，而非新管理主義下政府單方對信息資源等的控制和公民的被動地位[8]。這些理論并不是與新管理主義背道而馳，大相徑庭，而是對其的修正與補充。

三、對管理主義理論研究的評價與思考

新管理主義支持者和批判者之間的沖突，是管理主義和憲政主義沖突的延續。可以說，管理主義和憲政主義是行政學理論和實踐中的一對永恒的矛盾。那么，該如何在管理主義和憲政主義之間做出選擇呢？或者說，必須在這兩者之間做出一種選擇嗎？

依個人之見，管理主義必然存在。因為，從某種程度上而言，管理主義是現代主義（modernism）的一種，管理主義所堅持的效率至上是社會發展進步的必然要求。經濟和效率在這個社會中擁有了更多的話語權，任何組織想要摒棄管理主義都是不現實不可行的。但是，管理主義更多的存在于技術層面和操作層面，是一種工具理性，這對于解決復雜的公共行政問題來說是遠遠不夠的。如《新公共管理與民主治理》的作者在文中所說，管理主義是一種單一的簡單化的方法，它想通過市場化來解決所有的公共行政問題，抹殺了個人背后的性別、種族、民族、階層等等差異。因此，管理主義下，這些問題依然沒有得到解決[8]。

憲政主義對管理主義忽視行政的公共性和民主價值的弊病提出了批判。但是，憲政主義者們也必須認識到，對管理主義的批判并不是摒棄管理主義。因為，管理主義是必然趨勢和要求，也是客觀現實。此外，由于管理主義的長期效果還有待實踐考驗，單純理論上的評價和預測有可能是不準確的。

在管理主義和憲政主義的關系上，首先，管理主義和憲政主義的沖突是必然的。兩者之間的矛盾深深的植根于行政學本身的雙重性質之中：即政治學和管理學是行政學的兩大理論來源，民主性和管理性就構成了行政學的雙重性質。管理主義和憲政主義的矛盾，是行政和政治、效率和民主、官僚制和民主制的矛盾，正是這些矛盾構成了行政的兩極，任何一方面的缺失都會造成行政的不完整。其次，管理主義和憲政主義的沖突是可協調的。也即，管理主義和憲政主義雖然在價值觀上存在差異，但是基于行政本身的雙重性質，管理主義和憲政主義事實上可以各司其職，兩者之間的沖突是可協調的。再次，管理主義和憲政主義的沖突是有益的。兩者之間的沖突能幫助我們更加深入和全面的認識行政學和行政現象，從而推動行政學的向前發展。

四、結語

管理主義和憲政主義是行政學理論和實踐中的一對矛盾。20世紀80年代興起的新公共管理運動將管理主義發揮到極致，從而引起了新一輪管理主義和憲政主義之爭。管理主義和憲政主義之間的沖突源于行政學本身雙重性質的沖突，因而是不可避免的，也是必要的，正是這種沖突推動了行政學的發展。在未來的行政學理論和實踐的發展中，管理主義和憲政主義的沖突仍會繼續，我們需要做的就是在這兩種理論之間找到一個平衡點，而不是單純的宣揚某一方摒棄另一方。另外，本篇綜述也存在著一些缺憾。一是搜尋的資料篇數較少，不足以全面反映管理主義及其爭論的全貌；二是所選文獻多為二次或三次文獻，有可能影響了對原始文獻的完整理解。管理主義和憲政主義的沖突是行政學中一個永恒的話題，這一課題還有待于廣大學者進行深入研究和探討，以推動行政學理論和行政管理實踐的發展。

[1]Larry D.Terry.Administrative Leadership Neo-Managerialism,and the Public Management Movement[J].Public Administration Review,1998,58(3).

[2]Larry D.Terry.From Greek Mythology to the Real World of the New Public Management and Democratic Governance(Terry Responds) [J].Public Administration Review,1999,59(3).

[3]Norma M.Riccucci.The"Old"Public Management versus the "New"Public Management:Where Does Public Administration Fit in? [J].Public Administration Review,2001,61(2).

[4][美]喬治﹒弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福等譯.北京：中國人民大學出版社，2003.

[5]M.Shamsul Haque.The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance[J].Public Administration Review,2001,61(1).

[6]Moshe Maor.The Paradox of Managerialism[J].Public Administration Review,1999,59(1).

[7]Eran Vigoda.From Responsiveness to Collaboration:Governance, Citizens,and the Next Generation of Public Administration [J].Public Administration Review,2002,62(5).

[8]Richard C.Box,Gary S.Marshall,B.J.Reed,Christine M.Reed. New Public Management and Substantive Democracy[J].Public Administration Review,2001,61(5).

[9]Russell Harding.Reviews:Style in Government[J].Public Administration Review,1995,55(2).

[10]Daniel W.Williams.Reinventing the Proverbs of Government[J]. Public Administration Review,2000,60(6).

[11]Laurence E.Lynn,Jr.The Myth of the Bureaucratic Paradigm:What Traditional Public Administration Really Stood for[J].Public Administration Review,2001,61(2).

[12]Myung Jae Moon.The Pursuit of Managerial Entrepreneurship:Does Organization Matter[J].Public Administration Review,1999,59(1).