建國初期毛澤東的城市管理思想

李增添

（華南農業大學 廣東廣州 510900）

在新中國成立前夕的中共七屆二中全會上，毛澤東明確指出：“黨和軍隊的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市。”［1］P1427新中國成立初期，對于長期戰斗和生活在農村的中國共產黨來說，如何把城市管理好,確實是一個嶄新的課題。毛澤東高度重視城市管理問題，提出了一系列關于城市管理的方針政策，實現了黨的工作重心由鄉村到城市的戰略轉移，留下了極其寶貴的歷史經驗。

一、關于城市社會治安管理的思想

（一）創立和健全城市管理的組織機構

建國前夕，毛澤東號召全黨從接管城市的第一天起就要向著城市生產事業的恢復和發展。為了新中國有良好的社會治安，黨在接管城市之初各城市都先后成立了軍事管制委員會，其主要任務之一是肅清一切殘余敵人和各種反動分子，恢復并維持正常的社會秩序。毛澤東提出了“原封原樣原接收”的思想，他說：城市接收工作主要是接收入官僚資本；對民族工商業要好好保護；接收工作要“原封原樣，原封不動”，讓他們開工，恢復生產，以后再慢慢來。［2］P5這樣防止了社會混亂，有利于順利實現新舊政權交替和生產的持續發展。為了更好地管理城市，在毛澤東的號召下，1952年8月11日經政務院批準，公安部公布了《治安保衛委員會暫行條例》，我國各城市根據此條例在街道政府和派出所下設立了治安保衛委員會。經毛澤東和彭真等相關負責人的努力，第一屆全國人大四次會議于1954年12月31日通過了《城市居民委員會組織條例》。從此，城市管理有了國家法律確認的群眾自治性居民組織。［3］

（二）依靠法制建設來解決城市社會治安問題

新中國成立以后，城市中存在煙毒、娼妓等問題直接影響城市的社會治安和關系新中國形象。黨和國家對這些社會問題予以關注，采取綜合治理、數箭并發的方針，在禁娼、剿匪過程中大規模地打擊毒品業，而匪特的肅清和妓院的封閉使煙毒泛濫失去了依托。這樣，城市的社會治安狀況有了根本的好轉。我國基本禁絕了鴉片的種植、販賣、吸食，肅清了兩百多年來的鴉片泛濫,徹底清除了延續幾千年的娼妓問題。在毛澤東男女平等、解放婦女思想的指導下，中央人民政府于1950年5月1日公布《中華人民共和國婚姻法》。毛澤東指出：“為了發揚民主，為了加強經濟建設，為了加強反對帝國主義的斗爭，就要辦選舉，搞憲法。 ”［4］P258—259他親自指導和修改憲法草案，新中國于1954年9月頒布第一部《中華人民共和國憲法》。法律、政令等的頒布，保證了城市各種社會問題的有效治理。

（三）開展思想教育有利于正確處理人民內部矛盾

犯罪是影響城市社會治安的重要因素，應該毫不留情地打擊破壞正常的生產秩序和社會生活秩序的敵對分子。但具體問題也要具體分析，犯罪作為一種復雜的社會現象，除了反動分子的惡意破壞外，還有一些是由人民內部矛盾激化而成的。毛澤東在《論十大關系》和《關于正確處理人民內部矛盾的問題》等中，提出要正確認識和處理兩類不同性質的矛盾，要用民主的、說服教育的方法處理人民內部矛盾。新中國成立初期的城市糧食問題、城市就業問題、城市住宅問題、城市建設等不可避免地涉及人民利益，引起各種糾紛，若處理不好，就會釀成危害社會的犯罪問題。因此，對人民進行思想政治教育，正確處理人民內部矛盾，才能防止城市的社會不安定因素和某些犯罪現象發生。1957年3月19日，毛澤東《在南京、上海黨員干部會議上講話的提綱》進一步提出了正確認識和處理人民群體事件的若干方法。

（四）鎮壓反革命運動改善了城市的社會治安狀況

解放初期，還有一大批反革命殘余勢力散布在社會的各個角落，他們采取武裝暴亂、恐怖暗殺、搶劫財物、造謠惑眾等方法破壞社會治安，嚴重威脅新生人民政權。1950年3月13日，中共中央發出《關于鎮壓反革命活動的指示》，人民政府開展了鎮壓反革命運動，毛澤東為鎮壓反革命作了許多指示。1951年4月2日，毛澤東為轉發中共北京市委關于鎮壓反革命經驗報告所寫的批語指示：北京的辦法，請各地一致仿效?！案骷夵h委的注意力，主要應放在精細審查名單和廣泛進行宣傳這兩點上，抓住了這兩點，就不會犯錯誤。北京市委因為抓住了這兩點，所以獲得了很大的成績。”［4］P121又如，上海市公安局堅決打擊破壞社會治安的慣盜、慣匪和其他犯罪分子，各類案件逐漸下降，特別是在鎮壓反革命運動中，盜匪們無棲身之處，大都落網。1951年全市只發生盜匪案62起，至1956年只發生3起。從此結束了長期以來被人辱稱為“盜匪之都”的歷史。［5］通過開展鎮壓反革命運動，全國城市的治安形勢大為好轉。

二、關于城市就業保障管理的思想

（一）從治黨立國的高度重視城市就業問題

新中國要實現社會主義工業化，就必須依靠工人發展城市工業。劉少奇總結出：“在管理城市問題上，毛主席提出依靠誰、做什么的問題，毛主席的答復是依靠工人，發展生產?！保?］P421毛澤東也強調，如果城市工作沒有做好，“引起工人失業，工人生活降低，不滿意共產黨。這種狀況是完全不能容許的?！保?］P1428為此，毛澤東非常注重城市工人的就業保障問題，重視保障工人的權益，以調動他們的生產積極性。解決了工人的就業問題，也就解決了工人的吃飯問題，其他問題也相應地得以解決。他認為，失業是資本主義制度的產物，在社會主義制度下，由于生產資料公有制的確立，勞動者成為生產的主人，失業也應最終消失。基于這樣的認識，毛澤東始終重視城市就業問題。

（二）主張實行城市失業救濟制度

毛澤東認為國家應該建立相關社會保險制度，保護人民的利益和權利。1950年6月6日，他在中共七屆三中全會上作了《為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭》的報告，強調必須認真地進行對于失業工人和失業知識分子的救濟工作，有步驟地幫助失業者就業。為此，6月17日中共中央發出了《關于救濟失業工人的指示》，政務院公布了《救濟失業工人暫行辦法》，11月中共中央又發出了 《關于救濟失業工人問題的總結及指示》，采取以工代賑、轉業訓練、生產自救、自謀職業、回鄉生產、政府介紹就業和發放救濟金等多種措施。毛澤東所主張的失業救濟是一種積極的方式，包含生活保障和就業促進相結合的思想。以工代賑實質上是一種暫時的就業安置措施，既解除了失業人員的生活困難，又使失業者參與經濟建設；專業訓練則是對失業人員進行政治、文化、技術等方面的訓練，使他們具備再就業的基本前提。這樣，至1957年底，舊中國遺留的具有勞動能力、要求就業的失業人員，基本上都重新走上了就業崗位。

（三）發展經濟、安置就業是解決城市失業問題的根本辦法

毛澤東始終強調失業救濟與生產自救相結合的就業方針，他認為“人民群眾有無限的創造力。他們可以組織起來，向一切可以發揮自己力量的地方和部門進軍，向生產的深度和廣度進軍，替自己創造日益增多的福利事業?！保?］P457黨和政府要充分調動城市失業工人自謀職業的主動性和積極性，組織勞動就業介紹機構和頒布法規政策，積極介紹就業，擴大就業門路，增加就業崗位。毛澤東要求“我們要合理地調整工商業，使工廠開工，解決失業問題”［4］P74，鼓勵城市各公私工廠企業單位，恢復生產、擴大經營范圍或創立新企業，以保障城市充分就業。中共中央還提出了“發展生產、繁榮經濟、公私兼顧、勞資兩利”的方針，從政策上支持擴大生產，保證各公私工廠企業單位開工。1950年4月，毛澤東對資本主義工商業的政策問題時說，“應該限制和排擠的是那些不利于國計民生的工商業，即投機商業，奢侈品和迷信品工商業，而不是正當的有利于國計民生的工商業，對這些工商業當它們困難時應給以扶助使之發展?！保?］P49發展“有利于國計民生的工商業”的重要目的在于發展國民經濟和保障城市居民就業。

（四）“統籌兼顧、適當安排”是城市就業保障管理的指導思想

1949年9月，毛澤東在給上海的一封電報中指示：“我們必須維持上海，統籌兼顧，不輕易遷移，不輕易減員，三個人的飯五個人均著吃，多余人員設法安插到需要人的崗位上去。”［7］p395黨中央和毛澤東十分重視城市就業問題，根據各個時期的實際情況制定了一系列行之有效的政策和措施。在“一五”計劃時期，城市工業化建設吸納了大批農村剩余勞動力，但在城鎮就業壓力增大時，又通過發展農村經濟吸納城市剩余勞動力。1957年1月27日，毛澤東在省市自治區黨委書記會議上的講話中指出：“總而言之，全國六億人口，我們統統管著。比如統購統銷，一切城市人口和農村里頭的缺糧戶，我們都管。又比如城市青年，或者進學校，或者到農村去，或者到工廠去，或者到邊疆去，總要有個安排?！保?］P187為了發展農村經濟，解決城鎮青年的就業問題，毛澤東發動了知識青年上山下鄉運動。1963年10月23日，中共中央、國務院下發《第二次城市工作會議紀要》指出：安置城市就業需要的勞動力，主要方向是下鄉上山。

三、關于城市衛生防疫管理的思想

（一）做好人民衛生防疫工作是一項重大的政治任務

據衛生部副部長賀誠于1951年9月7日寫給毛澤東并中共中央的《二十一個月來全國防疫工作的綜合報告》記載：城市的勞動人民住地、政治中心及經濟命脈是全國衛生防疫工作的重點。在旅大、營口、秦皇島、煙臺、廈門、廣州、北京等城市，兩年來未發生天花病人。毛澤東就這份報告為中共中央起草的關于加強衛生防疫和醫療工作的指示中指出：“今后必須把衛生、防疫和一般醫療工作看作一項重大的政治任務，極力發展這項工作?！保?］P15毛澤東對北京衛生防疫工作、反細菌戰工作情況、防治血吸蟲病工作情況以及除四害講衛生工作情況等均作過批示。直到1960年3月16日，毛澤東還在為中共中央起草的關于衛生工作的指示中指出：“環境衛生，極為重要，一定要使居民養成衛生習慣，以衛生為光榮，以不衛生為恥辱。”“衛生工作之所以重要，是因為有利于生產，有利于工作，有利于學習，有利于改造我國人民低弱的體質，使身體康強，環境清潔”［10］P150。黨中央和毛澤東的高度重視，使城市衛生防疫管理這一復雜艱難的工作有了政策、組織、經濟等的保障，對于改善城市的衛生狀況和加強國家的建設力量有著十分重要的意義。

（二）加強城市衛生防疫的宣傳教育

建國初期，對于衛生防疫工作“還有很多人不懂這個移風易俗、改造世界的意義。因此必須大張旗鼓，大做宣傳，使得家喻戶曉，人人動作起來”［10］P150。毛澤東指出，每年全國人民因為缺乏衛生常識和衛生工作引起疾病和死亡的損失，可能超過其他災荒的損失，因此決不應該輕視衛生防疫的教育工作。黨和政府重視宣傳黨的衛生工作政策，宣傳唯物主義思想，幫助人民群眾解放思想，破除迷信，相信科學。北京市政府在1951年春季大掃除運動前夕，由各區的衛生委員會組織宣教隊，向群眾介紹清潔大掃除的意義，并以各報社、電臺、電教隊、文化館等為媒介分別進行宣傳教育。1952年北京市更進一步地深入衛生防疫宣傳工作，每20個老百姓，發給衛生常識一本，很受歡迎。［9］P17還有積極向居民播發衛生宣傳電影、印刷衛生宣傳書報，以提高人民的衛生常識水準。所有這些，都能夠把黨和政府在保護人民健康方面的政策與各項措施傳達給居民，普及和提高衛生科學知識水平，養成衛生習慣，從而健康地生產、生活。

（三）建立城市衛生防疫報告制度

城市衛生防疫報告制度的目的在于及早報告，及早治療，及早隔離，防止傳染和蔓延。1950年11月25日，北京市率先頒布了《傳染病預防及處理暫行辦法》，規定了各種類似傳染病報告暫行條例、獎懲辦法及各方面法規。1952年4月7日，《賀誠、傅連就北京市防疫工作給毛澤東的報告》報告了成立防疫委員會、防疫小組等各級機構的做法，和關于防疫注射、衛生檢查、醫務訓練和市內養豬問題的規定。毛澤東對報告提出的衛生工程和建一隔離病院的請示，作了重要指示，使之得以解決。［9］P16因此，北京等各大城市在衛生防疫管理方面取得了可喜的成績和經驗，并在全國推廣開來。1955年7月，衛生部頒布《中華人民共和國傳染病管理辦法》，規定發現鼠疫等甲類傳染病，在城市最遲不超過12小時，在農村不超過24小時；發現流行性乙型腦炎等乙類傳染病，在城市不超過24小時，在農村不超過3日，應立即向衛生防疫機構作報告。

（四）愛國衛生運動改善了城市的衛生防疫狀況

建國初期，全國各大城市開展了大規模的城市清潔衛生運動，并制定了相關的文件和規定。例如，北京市在解放之初成立了由社會各界組成的清潔運動委員會，頒布了《北平市清潔運動委員會清除積存垃圾工作實施大綱》。上海、武漢、廣州等地也進行了類似的群眾性的消除垃圾、疏通溝渠、撲滅鼠蚤蚊蠅等工作。毛澤東親自發動和領導了全國規模的衛生運動，包括1952—1954年以反對美國細菌戰為中心的愛國衛生運動，和1955年以后以除“四害”為中心的愛國衛生運動。這對改善城市衛生，消滅疫病，有著良好的促進作用。1958年1月3日，毛澤東還親自起草了《中央關于在全國開展以除四害為中心的愛國衛生運動的通知》，強調“今冬除四害布置，城市一定要到達每一條街道，每一個工廠、商店、機關、學校、和每一戶人家”。［11］P42 月 7 日，毛澤東對中共中央、國務院《關于除四害講衛生的指示》做了修改：“講衛生在城市中可以包括勸止隨地吐痰，在工廠中可以著重防治職業病等等”［11］P75。1962 年 3 月 18 日，毛澤東在《把愛國衛生運動重新發動起來》一文中，也對衛生工作了重要部署，其中不乏對城市衛生防疫管理的指導思想。

四、關于城市基礎設施管理的思想

（一）要保護和建設城市的基礎設施

毛澤東在指揮戰爭過程中創造性地提出了解放城市的三種途徑，指出能用和平方式解決的就要爭取用和平方式解決，盡可能避免戰爭對城市的破壞。1947年6月4日，他致電各局各首長：“我軍所到之處……對于一切普通公私建筑物、道路、橋梁、礦山、工廠、機器、軍用或民用物質，均照上項原則，除戰術上必要者外，一律重申禁令，不得破壞?！保?2］P216每解放一座城市毛澤東都發電指示要注意保護城市基礎設施，避免破壞。這樣，保存了一些珍貴的城市文化，也為建國后的城市經濟建設作了準備。城市工作的中心環節是迅速恢復和發展城市生產，把消費的城市變成生產的城市。1954年6月，全國第一次城市建設會議在北京召開，會議明確了“重點建設，穩步前進”的城市建設方針。城市基礎設施建設是新中國成立后城市管理的一項重要任務，具備基礎才能開始大規模的社會主義工業化建設。

（二）要適應生產發展和生活改善的需要

由于舊中國為帝國主義所控制，加上反動派的長期統治和數年的戰爭破壞，新中國成立初期的城市基礎設施殘破不堪，十分落后。針對當時城市中普遍存在工人無住房，交通設施不足，供水、排水管道多年失修的狀況。1951年毛澤東指示政務院有關部門制定和公布 《關于進一步整理城市地方財政的決定》，解決了城市基礎設施管理和建設的經費來源問題。針對當時城市勞動人民的居住條件與環境極為惡劣的狀況。毛澤東指示：“現在大城市房屋缺乏，已引起人民很大不滿，必須有計劃地建筑新房，修理舊房，滿足人民的需要。 ”［4］P148在黨中央和毛澤東的支持和領導下，各城市一方面集中力量，改善勞動人民聚居區的路燈、給水站、下水道等基礎設施；另一方面，還投入巨資，從1951年起開展大規模地修建居民住地的工作。城市基礎設施的恰當管理，維護了人民群眾的根本利益，使黨和人民政府得到了廣大人民群眾的忠心擁護。

（三）要從實際出發遵循節約的方針

1953年我國開始實施第一個五年計劃，社會主義工業建設的大規模開展，要求城市的基礎設施也相應地發展，但卻出現了不顧我國經濟條件而亂建超標準住宅樓、辦公樓和重復建設的不良現象。毛澤東和周恩來認為一些設計條件是過高的，不合乎新中國的水準，我們不能指望城市的基礎設施能保持幾百年，浪費是絕對不許可的。毛澤東總結：“1955年提倡過節約，重點是在非生產性的基本建設中反對了過高的標準，在工業生產中節約原料，成績很大。 ”［8］P239—240根據毛澤東的指示，1955年7月中共中央發出了《關于厲行節約的決定》，同時國務院也下達了《關于一九五五下半年在基本建設中如何貫徹節約方針的指示》。

毛澤東關于城市管理的思想是極其豐富的，他在這些方面的許多卓越見解和有力措施，使建國初期的城市管理達到了可觀的水平，保證了城市各項建設事業的發展和人民生活的安定。這對全面建設小康社會的進程中改善城市管理，構建和諧城市，仍有深刻的啟示和借鑒意義。

［1］毛澤東選集（第 4 卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［2］薄一波.若干重大決策與事件的回顧（上卷）［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991.

［3］陳輝、謝世誠.建國初期城市居民委員會研究［J］.當代中國史研究，2002，（4）.

［4］毛澤東文集（第 6 卷）［M］.北京：人民出版社，1999.

［5］上海解放初期反盜匪斗爭的回顧和思考［J］.公安史資料,（24）.

［6］劉少奇選集：上卷［M］.北京：人民出版社，1981.

［7］何光主編.當代中國的勞動力管理［C］.北京：中國社會科學院出版社，1990.

［8］毛澤東文集（第 7 卷）［M］.北京：人民出版社，1999.

［9］毛澤東、周恩來關于衛生防疫和醫療工作的文獻選載［J］.黨的文獻，2003.（5）.

［10］毛澤東文集（第 8 卷）［M］.北京：人民出版社，1999.

［11］建國以來毛澤東文稿（第 7冊）［M］.北京：中央文獻出版社,1992.

［12］顧龍生.毛澤東經濟年譜［M］.北京：中共中央黨校出版社,1993.